在城市化推进的过程中，不少地方均出现过与国有土地使用权有关的法律纠纷。
在《物权法》出台的大背景下，权利人对土地和房屋拥有怎样的权利?房屋和土地究竟是怎样的法律关系?现行法律在保护土地使用权方面有哪些规定?
本期《律师大讲堂》，本报邀请到了土地使用权纠纷法律专家、北京鹏凯律师事务所主任张仲凯律师为大家介绍和解答这方面的法律知识。
关键词 物权法
以物权法定和物权公示为灵魂
我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
《物权法》的颁布实施，确定了以物权法定和物权公示为灵魂的法则，为审理土地行政案件、登记行政案件带来一系列变革。
《物权法》对征收规定为，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
关键词 物权公信
作用是保障交易安全
在物权的公示方法中，最重要的是不动产登记制度。物权公信是建立在物权公示基础上的，是指对物权公示的情况大家都信任认可。物权公信的作用是保障交易安全。
不动产登记簿的证据效力高于不动产所有权证的效力。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。在常态下，物权效力的发生应是签订合同、登记机关登记，发生公示公信效力。
鼓励交易是《合同法》的重要精神，要谨慎正确地认定合同无效，法院审理行政合同纠纷案件不应当产生阻碍合法交易的后果。
《物权法》规定物权公示公信效力、不动产登记制度，从而产生信赖利益保护问题。当物权之上覆盖了公权力，善意第三人或者登记人就产生信赖利益，信赖利益要保护。
我国《行政许可法》首次在法律层面规定了信赖利益保护原则，其基本含义是行政机关对自己的行为或承诺应诚实守信，不得随意变更，反复无常。
关键词 公益牺牲请求权
请求人应当依法获得补偿
国家基于公共利益而剥夺某人权利时，某人应予容忍，但是可以请求补偿，这种权利称之为公益牺牲请求权。
该请求权所衍生损失补偿制度，以《宪法》作为大背景和保障。法律有关损失补偿的规定，都是为了落实《宪法》保障人权的目的。
有一种观点认为，只要政府作出征收决定，即发生法律效力，如同法院生效的裁判文书，无需附加任何条件。
另一种观点认为，人民政府的征收决定发生法律效力必须同时满足三个条件：一是必须为了公共利益;二是必须依据法定权限和程序;三是必须依法补偿。
根据《物权法》的规定，第二种观点符合立法本意和特别牺牲理论。
关键词 土地使用权
具有优先于土地所有权的效力
土地使用权是由土地所有权延伸出来的一种权利，具有优先于土地所有权的效力。这种限制使得所有权人在土地使用权存在的前提下，负有某种义务，只有在约定或者法定的情形下才能行使所有权。
土地使用权人依据法定或者约定的条件行使土地使用权，并且这种权利在一定的期限范围内优于土地所有权。
很多地方的政府往往以土地所有权人的身份将土地使用权出让或者划拨给开发商或者其他单位，无视房屋所有权人对土地享有的利益。
在与《物权法》和《土地管理法》关系最为密切的《土地管理法实施条例》中，对土地使用权的补偿也存在着很大的局限性。在现实的操作中，往往导致被拆迁人的土地使用权受到了侵害，但是各级主管部门之间互相推诿，责任主体不明确。
现有法规对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题虽有规定，但笼统、缺乏可操作性。建立良善的提前收回国有土地使用权的补偿制度，“任重”却不能“道远”。
提前收回
须依法定条件
提前收回国有土地使用权，是行政机关为了公共利益的需要，对已经划拨或出让的国有土地的使用权提前收回的行为，但这种权力绝不是可以随意行使的，必须依照法定条件进行。
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
对国有土地使用权收回的立法本意包含两层内容：一是对土地使用者依法取得的国有土地使用权原则上不提前收回;二是特殊情况下可依照法律程序提前收回，并对原土地使用权人给予相应补偿。
提前收回国有土地使用权不但要以公共利益为目的，而且要按照一定的法律程序进行。主要包括以下几个环节：
(1)申请立项。由需用地人向政府有关部门提出用地申请。
(2)核准。政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定，作出是否批准提前收回土地使用权的决定。在核准过程中应当明确提前收回土地使用权的社会公共利益目的，可以考虑让公众参与决定是否属于社会公共利益的范畴。
(3)公告与通知。提前收回国有土地使用权的决定作出以后，必须予以公告并通知原土地使用权人。这一环节对保证收回土地使用权的公开性和透明度非常重要。
(4)执行与完成。在需用地人对原土地使用权人进行补偿之后，需用地人获得提前收回土地的使用权。原土地使用权人在对提前收回土地使用权的行为及其补偿有异议时，可以采取复议、诉讼等救济手段加以解决。
提前收回土地使用权后，应确保土地用于当初规划及承诺的公共利益用途。
相关部门在制定和修改规划时应征求当地居民和利害关系人的意见，通过社区人员参与、召开听证会等方式保证规划制定过程的科学性和民主性，同时也有利于争取民众对规划实施的支持。
主讲律师简介
张仲凯，现为北京市鹏凯律师事务所主任律师、合伙人，法制晚报法律专家顾问团顾问，北京市律师协会专利法律委员会委员。
张仲凯律师从事律师工作多年，具有深厚的法律理论功底和丰富的办案经验，办理过大量经济合同纠纷及房地产、医疗事故、交通事故、婚姻继承、劳动争议等民商事案件。
读者张学成：1999年9月16日，我办下位于天津市宁河县芦台镇工商银行北侧地块土地使用权的国有土地使用证。土地证上显示的面积为4010平方米，土地使用终止日期是2044年2月26日。
1999年11月22日，我取得房屋所有权证。房产证显示，房屋共67间，位于宁河县商业道45号，总面积2223.51平方米。
之后，我开始实施商业街建设计划，并获得了政府同意。2001年5月9日，宁河县计划委员会发出“宁计投(2001)48号”红头文件《关于在芦台镇商业街新建大世界商城工程立项的批复》，同意该工程立项。
我建成步行商业街后，从2002年开始招商出租，其中九成以上租给了服装店商户，每年能收100万元租金。
2009年初，县里有人找到我，提出回收步行街的土地，理由是要实施城市规划改造，我没有同意。
2009年5月28日，我看到当天报纸刊登了天津市国有建设用地使用权挂牌出让公告，其中涉及的地块包括步行街。之后，步行街的土地被转让给了天津浩地集团。
由于我不同意政府提前收回土地，2009年6月宁河县政府发出“限期搬迁决定”。
2009年7月13日，宁河县土地整理中心贴出公告，称房屋的现使用人已属于宁河县土地整理中心，未经该中心同意擅自占用、使用，属于违法行为。
2009年7月31日，宁河县政府部门工作人员强制收回土地。
如今，步行街的原址，已经盖起了由民营企业浩地集团开发的凤凰城小区。小区总建筑面积约43万平方米，一期为回迁房，二三期为商品房，小区沿街还有A、B两座商业用房。
我2001年投资所建的步行街是有合法土地手续的，请问政府和开发商为了兴建商业小区而强行收回我的土地，程序上合法吗?另外,我认为政府方面提出的拆迁补偿数额太低了，我不能接受，我该如何维权呢?
律师解答
张仲凯律师：根据《城市房地产管理法》第19条规定，土地使用者依法取得的土地使用权，国家只能在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回。
根据法理的一般原则，“社会公共利益”是指人民的利益或国家的利益，是全社会的利益，并且是整体的、全局的、长远的利益。
社会公共利益的需要，通常是指签订土地出让合同时无法预见的重大事件或新的城市建设规划的急需，以及涉及社会公众的生活、工作稳定与安全的需要。
公共利益外延宽泛，不易界定，实践中概念常被滥用。从法理上，认定公共利益受以下原则限制：
一是合法性原则，要体现“宪法和法律至上”和“依法行政”原则。
二是公共受益性原则，公共利益是为了特定范围内绝大多数人的利益，而非为单个人、小团体的利益。
