加强土地调控 促进节约集约用地
-----财政部有关负责人就规范国有土地使用权出让
收支管理相关问题答记者问
2006年12月28日 财政部新闻办公室
为加强土地调控，促进节约集约用地，全面贯彻落实科学发展观，促进社会经济持续健康协调发展，近日国务院办公厅发布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，决定将国有土地使用权出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。财政部有关负责人就此次国有土地使用权出让收支管理政策调整回答了记者的提问。
问:请您简要介绍一下规范国有土地使用权出让收支管理的意义和背景。
答：我国是一个人多地少的发展中国家，加强土地管理，严格耕地保护，推进土地节约集约利用，始终是我国现代化建设中的一个全局性、战略性问题。规范土地出让收支管理是落实科学发展观，加强土地调控的一项重要举措。不仅有利于促进节约集约用地，而且有利于促进经济社会可持续发展，对于保持社会稳定，推进社会主义和谐社会建设以及加强党风廉政建设都具有十分重要的意义。
我国国有土地使用权有偿出让制度始于20世纪80年代中期。党中央、国务院历来高度重视国有土地使用权出让收支管理工作。2005年10月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划》提出：“规范土地出让收入管理办法”。2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。当前，国有使用权土地出让收支管理存在的问题主要体现在以下几个方面：一是征地补偿费用没有完全落实到位;二是土地出让收入减免现象屡禁不止;三是土地出让收支未完全纳入财政预算管理;四是土地出让收入使用范围需要进行调整。要解决上述问题，必须规范国有土地使用权出让收支管理，将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。
问：能否介绍一下此次调整规范国有土地使用权出让收支管理，主要针对哪些土地出让收入?
答：此次调整将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款;转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款;变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款;转让房改房、经济适用住房等按照规定应当补缴的土地价款;改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。此外，考虑到目前与国有土地使用权相关的收入，还将国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入、出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益，以及土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权并依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等一并纳入土地出让收入管理。
问：为什么要将土地出让收支纳入地方基金预算管理?
答：1998年以来，随着“收支两条线”改革的深入开展，大多数政府非税收入均已纳入财政预算管理。但是，土地出让收支仍实行土地出让总价款纳入财政专户核算、净收益缴入国库的管理方式，跨越了预算内外两种管理形式。这种管理方式带来了一些问题：一是难以全面、客观反映土地出让收支全貌;二是大部分土地出让收支脱离了财政预算约束;三是在一定程度上固化了土地出让收入的分配格局;四是相当一部分地区土地出让收支缺乏必要的财政监督。为从根本上解决这些问题，必须将土地出让收支全部纳入财政预算管理。
财政预算管理有两种方式：一是一般预算管理，二是基金预算管理。考虑到土地出让收入受土地市场状况影响较大，具有不稳定性、不确定性等特征，如果将其纳入一般预算管理，容易造成一般预算收支的大起大落，不利于预算执行的稳定。同时，土地出让收入中有相当一部分要用于支付被征地农民的补偿性费用，为了保障被征地农民利益，确保土地出让收入专款专用，决定将土地出让收支纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。
问：在规范土地出让收支管理过程中如何保障被征地农民利益?
答：在过去一段时间里，一些地方在征地过程中，没有注意保障被征地农民利益，引发了不必要的矛盾。如，有的地方压低征地补偿标准，被征地农民失地后的生活水平出现大幅下降;有的地方征地补偿费用没有完全落实，出现拖欠、挤占被征地农民补偿费等情况，被征地农民群体上访事件频发。为从根本上解决这些问题，按照国务院的要求，将从四个方面切实保障被征地农民利益：一是依法提高征地补偿标准。各省、自治区、直辖市要尽快制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价;二是建立对被征地农民发放补偿费用的公示制度，增强补偿费用发放透明度;三是改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用;四是建立被征地农民社会保障制度。被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。
问：此次政策变动是否对土地出让收入使用范围进行了调整?
答：根据经济社会发展的需要，国家调整了土地出让收入使用范围。调整后的土地出让收入使用范围包括五大类：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。三是支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。四是城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。五是其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、用于城镇廉租住房支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。在上述使用范围中，第一类必须足额保障，第二类要严格控制，第三类要重点向新农村建设倾斜，第四类、第五类要严格执行预算。[page]
问：土地出让收入使用是否重点向新农村建设倾斜?
答：长期以来，土地出让收入主要用于城市建设和土地开发，农村基础设施建设欠账过多，不利于社会主义社会和谐建设。2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定，要逐步提高土地出让收入用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，土地出让收入将重点向新农村建设倾斜。为此，在土地出让收入使用范围中，专门设立了“支农支出”类别，包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。其中，用于农村基础设施建设的支出，将重点用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。
问：为什么要建立国有土地收益基金制度?建立之后将主要用于哪些方面?
答：2004年，《国务院关于深化改革 严格土地管理的决定》规定，“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为”。目前，土地收购储备缺乏资金来源，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，建立国有土地收益基金，主要用于土地收购储备，有利于避免土地出让收入的“寅吃卯粮”，避免土地收购储备过度依赖银行贷款。同时，考虑到各地土地出让收入状况不同、土地收购储备所需资金差异较大，难以统一划定计提比例，具体比例由省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府确定。
问：如何强化土地出让收支监督管理，具体有哪些措施?
答：为强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失，有关部门将建立健全对土地使用者不按土地出让合同、征地协议等约定及时足额缴纳土地出让收入的，将按日加收违约金额1‰的违约金。对违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，将严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任。触犯《刑法》的，将依法追究有关人员的刑事责任。
