摘 要:集体建设用地入市流转已是一个不争的事实,对关于集体建设用地流转的立法进行分析,可以得出国家日益趋向于允许其直接入市流转。因此,关注的重点应转到相关制度的建设上,使集体建设用地能规范流转,把集体建设入市流转的负面效应降到最低,发挥其在解决现有征地弊端、繁荣农村经济、增加农民收入中的最大功效。
关键词:集体建设用地;流转现状;立法趋势;制度建设。
一、集体建设用地的流转现状
在当前的集体建设用地流转实务中,流转主体既有乡(镇)、村、组集体经济组织,也有乡(镇)政府、村民委员会及集体建设用地使用者。受让方既有本集体经济组织的内部成员,也有其他集体经济组织和其他社会成员。流转形式包括以下几种:一是出让、出租土地使用权;二是农民转让、出租房产连带转让、出租土地使用权;三是在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中流转集体土地使用权;四是乡(镇)、村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;五是以集体土地使用权合作的方式进行流转;六是通过司法裁定使集体土地使用权发生转移等。
大量集体建设用地入市流转已经是一个不争的事实,由于受到国家法律法规的限制,目前的流转处于一种“隐性流转”状态,存在诸多弊端。对有关集体建设用地流转的法律法规进行分析后可知,为了解决征地制度弊端、繁荣农村经济、增加农民收入,国家倾向于允许集体建设用地直接入市流转。
二、关于集体建设用地入市流转的立法趋势分析
纵观国家出台的法律法规,对农村集体土地流转的规定从严格禁止向限制流转到允许流转的方向发展。1982年《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。80年代末,与土地流转相关的法律规定开始松动。1988年《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”,同年《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。此后出台的国有土地流转办法使国有土地市场在全国各地取得快速的发展,但对集体非农建设用地的流转法规一直未出台。最新的《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时,该法第63条规定:“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划,并依法取得建设土地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”,为农村非农建设用地流转留下了法律空间。《物权法(草案)》在广泛征求各方意见后,其第四次审议稿第48条规定:“为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产”,第49规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序,可以征用单位、个人的不动产或者动产”。现有征地制度中征地早已超出公共利益的需要,使国家征地权的权威受到质疑,而征地范围扩大、补偿标准低带来的社会问题也日益受到关注。针对原有征地制度弊端的新一轮土地管理法修改,对营利性用地不会仍是通过征收取得,而《物权法(草案)》“因抢险、救灾等紧急需要”才能征用集体土地的规定,为营利性项目需要使用集体建设用地时允许集体建设用地直接入市流转打下了基础。
三、关于集体建设用地入市流转的制度建设
(1)明晰产权主体
法律规定农村土地实行乡(镇)、村、村民小组农民集体三级所有的制度,在这种规定下,普遍存在着主体虚位的问题,主体虚位必然导致流转主体混乱以及滥用行政权力侵占流转收益现象的出现。因此,集体建设用地流转必须有明确的产权主体,可在农村地籍调查的基础上发放土地产权证,在产权证上明确三种农民集体所有土地的位置、范围、面积等。
(2)建立价格管理体系
由于集体建设用地流转市场长期以来为“隐形市场”,属于自发流转,流转过程中的交易信息不公开,采用的估价指标体系不统一及土地使用权价格与厂房、设备混合计价,导致大部分地区还未建立集体建设用地的统一估价体系。而建立集体建设用地定级估价技术规范既是为集体土地市场提供地价标准,保护集体资产不流失的前提,也是政府征收土地税费的基础。所以在允许集体建设用地流转后,应当有统一的估价技术规范与之配套,流转时可由具备资质的地价评估机构参照相邻同种用途的国有建设用地的地价评估确定。同时,为了防止在允许入市流转后,为了发展集体经济而出现压低地价招商引资的现象和使政府及时掌握地价的变动情况,必须实行最低价格管制和地价公示、申报制度。
