最近出台的《土地管理法(修订草案征求意见稿)》中提出的房产土地使用权70年到期后,“按照国家有关规定自动续期”的提法,引起了社会广泛关注。
“续期”的变迁
土地使用权最高年限的规定,来自1990年5月19日公布的国务院令第五十五号《国有土地使用权出让和转让暂行条例》。1994年,全国人民代表大会常务委员会通过的《城市房地产管理法》规定,房产土地使用权到期,房产所有人须提前一年申请续期,否则土地使用权将会由国家无偿收回。这一规定被2007年《物权法》“自动续期”的规定取代。《物权法》第149条明确规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”但是,之后关于“自动续期”的实施细则并没有如期出台。
2008年夏天,国土资源部内部起草《土地管理法》草案,明确住宅用地70年使用权到期之后自动无偿续期。但新近披露的《土地管理法(修订草案征求意见稿)》中,明确指出,住宅土地使用权70年到期后“按照国家有关规定自动续期”。“自动无偿续期”改为“自动续期”,意欲何为?
有偿续期更符合产权原则?
“置业者在购置房产时,购买的是70年的土地使用权,即支付了70年的土地租金。在租期到了以后,按照一定方式重新支付租金,这是符合产权原则的正当做法。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者。
从理论上讲,购房区别于租房之处在于短时期内支付了70年的土地租金。这种做法有弊有利。“弊”就是在短时期内增加了购房者的居住成本,而“利”就是保证居民稳定地居住,同时使政府具备了更加充足的财政实力,推动城市大规模基础设施建设,客观上推动城市化水平,对于当前正处于城市化加速时期的中国而言非常必要。
牛凤瑞强调,加快基础设施建设有利于提高土地收益,由此形成+良性循环的过程,最终受益的是市民群体。同时,土地使用权续期的法制化,有利于将高储蓄转化为有效的投资,提升经济效率,促进社会再生产。
土地使用权70年到期后采取有偿使用的办法,也有利于社会财富再分配。牛凤瑞说,土地用途及相关的税收背后实际上隐藏着一个复杂的社会再分配过程。城市是一个零距离、人口和社会大规模聚集的社会经济形态,每个个体行为都有很大的外部性。政府要承担起各个利益阶层的关系,就必须具备一定的财政实力。处理好土地流转中的利益再分配,对于调节社会各个阶层的关系,具有非常重要的意义。
对于《物权法》住宅部分的规定,湖北省黄石市城市建设管理委员会副主任左名幸分析说,《物权法》虽然规定了“自动续期”,但没有说是有偿还是无偿。如果是无偿自动续期,那这个70年的使用权“规定”,就没有法理上的任何意义·如果是有偿自动续期,这规定等于没规定,个人住宅风险仍然存在。所以,实行“有偿续期”,还是土地永久使用权,是当前我国立法界和学术界亟须思考解决的问题。
国家所有与公民居住权
70年土地使用权到期后,如何续期,如果采取“有偿续期”,应采取何种“有偿续期”方式?牛凤瑞说,政府可以以资产评估为基础,征收不动产持有税。同时,在房产作为遗产传递时,也可以考虑征收遗产税。“在有效续期的基础上,公民完全可以继续享有居住的权利,这并不是对公民居住权的侵害。”
我国宪法明确规定“城市的土地属于国家所有”。但一些专家坚持认为,国家所有就是全民所有,并以此为基础推导出这样的结论:“除非承认国家所有并不真正等于全民所有,所有人的利益并不等同于支配人的利益,否则,依照原有的解释框架,住宅用地期满后收钱之日,就是国家所有即全民所有的理论破产之时。”以此推论,似乎只有实现土地的完全私有,才足以保障公民的居住权。但是,这种说法无疑忽视了社会主义市场经济体制的基本原则,即市场经济的建立必须以保证社会主义制度为前提。
70年产权到期后土地使用权如何处理的问题,正是造成《物权法》中对房产权利规定模糊化的原因所在。虽然住宅领域土地使用权的问题要到50年后才可能大范围出现,但是关于土地使用权问题,理论界的研究与立法领域的探索已经显得非常迫切。
