对农村机动地的几点分析认识
《农村土地承包法》(下简称“土地承包法”)实施以后，农村土地承包工作开始走向法制轨化道。但各地对一些具体化(如机动地的管理使用)问题的认识，则尚未走向统一的规范，掌握的界限和处置方法也不尽一致，实质性理解存在一定偏差，操作有所混乱，特别在一些经济发达地区和人地矛盾比较突出的地方更为明显。这在很大程度上影响了农村土地承包关系的稳定与完善，给农村承包土地管理工作带来了许多新的问题。本文结合《土地承包法》的学习和工作实践，略谈一下对农村机动地的理解认识。
一、农村机动地管理使用现状
机动地是在《土地承包法》实施以前，一些地方在第一轮土地承包中为解决人地矛盾，减少土地承包次数或解决村集体经济组织开支需要等问题，而由村集体经济组织在按户发包之外而预留的部分耕地。这部分耕地自留取以来，一直成为农村土地承包管理的焦点之一。许多地方的管理使用状况比较混乱，干部管理伤脑筋，群众使用有误会，因机动地而上访的案件和矛盾时有发生。近年来，各地较为突出的问题是：机动地预留面积过大，发包不公平，不透明，将机动地用于抵顶干部工资与集体债务、长期限、高价发包、商业与金融抵押，甚至被司法部门执行扣押。发生这些问题的原因究竟在哪里，各地众说纷纭，我们认为：导致农村机动地管理难，使用乱等问题的根本原因在于，人们对机动地的本质作用缺乏正确认识和实际认可，在有意或无意中造成了不应有的麻烦和混乱。
二、机动地的本质作用
实际上，对机动地问题，国家一直极为重视与关注。二轮承包时，中央以中办发(1997)16号文件对农村机动地继续认同，同时提出了必须严格控制的要求：即严格控制在总耕地总面积5%的限额之内，并严格用于解决人地矛盾。《土地承包法》第63条对各地已留存机动地的现状又予以了法律确认，但进一步规定了两个“不得”，即：原来预留比例不足5%的，“不得再增加机动地”;原来未留的“本法实施后不得再留机动地”。从中央文件认同到《土地承包法》确认可以看出，国家对农村机动地的要求是：管理逐步严格，用途具体明确，已经把机动地的本质作用界定为“严格用于解决人地矛盾”，以保证未来新增人口的基本生活与生存需要。这一作用的界限已比较简单而明确，那就是：已均分延包到户的土地用来保证现有人口的基本生活与生存需要，而机动地则是用来保证未来新增人口(包括新出生人口、婚嫁迁入人口、外部返乡人口等符合村内承包主体人员)的基本生活与生存需要，管理上具有明显的储备特征。两者的基本区别在于能否事先确定发挥作用的时间。据此分析：将机动地用于抵顶干部工资和集体债务，似乎暂时解决了集体开支与偿债压力，但却改变了本质用途，破坏了机动地的安排秩序，导致依法补地人口不能按时取得土地承包经营权;用于长期限高价发包，虽然能给集体带来一定的经济收益，但不仅改变了本来用途，而且还忽视了机动地，作为未来新增人口的基本保障手段所具有的储备性特征，使其失去了预留的社会价值。2004年7月，山东省人大在颁布实施的《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十五条第三款规定中，要求机动地在未用于调整之前，对外承包期不得超过三年，实际上就是对机动地本质作用而作出的时限保证;用于商业性与金融性抵押，会因承担了经济风险而可能导致集体资产流失;机动地被司法部门执行扣押，直接剥夺了未来新增人口的基本生活与生存保障权利，由此形成的潜在法律责任，主体模糊，认定困难。同时，在目前的法律中，也没有明确或直接的相关依据。
三、规范管理机动地的基本对策
加强对机动地的规范管理，是今后农村土地承包管理工作的重要任务环节，要受到诸多因素的干扰影响，就当前情况分析，我们认为主要应在法规制度、发包规范、登记管理等几个环节上很下功夫：一是各地应以农村机动地的本质是“用于解决人地矛盾、保障未来新增人口的基本生活权利”为依据，最大程度地量化或细化有关的法律规则，切实纠正实践偏差。特别对已经明显违背《土地承包法》规定和有关法律法规要求的管理行为，应当随时采取措施，按程序加以纠正改进;二是要严格控制机动地的规模比例。只能在耕地承包整改中保留机动地，主要用于解决人地矛盾，保留比例必须保证在耕地总面积的5%之内，超出的部分要按公平合理的原则分包到户，其他的发包地一律不得保留;三是严格机动地发包规范。对原来已发包机动地，大多数农民满意的，应当维持原合同不变，大多数农民有意见的，应有农村土地承包合同主管部门配合同级人民政府进行调查核实，确实存在问题的，应当说按相关规定修订承包合同，理顺承包关系，完善承包规范。机动地必须全部实行公开竞价发包，原则上一年一发包，承包期最长不得超过3年，农户承包的机动地不得再转包，同等条件下要优先发包给本集体经济组织成员，保证农村机动地的经营用途，承包户承包后只能用于农业生产经营，不得从事非农建设或经营。四是在人地矛盾集中明显的地区，以及城郊建设与农村经济发展结合地区，人们对机动地问题普遍的关注和敏感，为防止发生经常性的误会、矛盾或纠纷，村集体或村委会应当建立完善“机动地发包、调整销号登记簿”，按年度记录机动地储备数量、临时发包、调整增补等管理使用状况;五是按规定要求，在《农村土地承包法》实施以来，或者今后再行第二轮土地延包的，不得以任何理由和任何方式变相留取机动地，在这些地方和这种情况下，不再产生“机动地”概念。
