案例：某企业以出让方式取得一块国有土地的使用权后因资金紧张遂与县国土局商议先办理国有土地使用证，企业以土地使用证为抵押向银行贷款后再支付土地出让金，县国土局同意并为企业办理了国有土地使用证。但随后2年，企业在银行办理抵押贷款并在国土局办理抵押登记后却以各种理由拒付出让金。近期，由于企业经营不善无法按时还款，银行欲实现抵押权，国土局在银行来办理相关手续时却告之该土地未缴纳土地出让金，使用证有瑕疵，抵押权不能实现。经协商未果，银行将国土局告上法院，要求顺利实现抵押权。现就此案提出以下问题：
1、能否在未缴纳完土地出让金的情况下办理国有土地使用证。
2、本案中的抵押登记有什么效力，银行的抵押权是否受法律保护，能否实现。
3、县国土局该如何履行自己的职责。
分析：
《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求赔偿。”同时《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号发布）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”由此可见，以出让方式取得土地使用权的使用者应当在出让合同签订后60日内支付全部土地出让金。
土地使用者在约定期限内支付完土地出让金后，按照《土地登记规则》第二十六条的规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”按此规定，以出让方式取得国有土地办理土地使用证必须出具两份文件，即土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证，这两者缺一不可。由以上分析我们可以看出，土地使用证必须在土地使用者缴纳完土地出让金后才能办理，县国土局不能在企业还未缴纳完土地出让金的情况下为其办理土地使用证。
在我国，土地抵押登记是土地他项权利登记的一种。《中华人民共和国担保法》第四十一条规定：土地使用权抵押应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。《土地登记规则》第二十九条规定：依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。从这些规定我们不难看出，抵押登记是土地使用权抵押的法定生效要件，银行在为企业办理抵押贷款时，只有当双方当事人到相应管理机构办理抵押登记后，抵押才生效和受法律保护。
按照民法理论，土地登记是一项法律制度，它的根本目的是对权利的公示，确定土地权利归属和保障土地交易安全。土地使用证一旦办理就具有法律效力，它不但证明了土地使用者对土地的合法权利，也意味着土地可以正常进入市场进行其他合法交易。同样的，土地抵押登记一旦设定，对于抵押权人来说也是拥有了实现抵押权最大的法律保障。案例中企业的土地使用证虽然从实质内容上来看是存在瑕疵的，但这种瑕疵的存在所导致的后果不应由银行来承担，无论是从保护善意第三人的角度或是从维护土地登记的法律效力的角度来说，银行的抵押权应受到法律保护并得到顺利实现。
实际上，县国土局在企业未缴纳土地出让金的情况下就为企业办理土地使用证的行为是一种不依法行政的行为，其带来的恶果是使国家财产和政府信誉受损。国土局在履行其职责处理这个问题的过程中，一方面应通过行政或司法的手段追回企业未支付的出让金，尽量减少国家损失。另一方面，国土局应按照《中华人民共和国土地管理法》第八十四条的规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”对有关人员进行处理，从行政机关内部肃清违法违规行政的问题。[page]
