最近，某报刊登的《土地挂牌“作秀”惹官司》一文披露了国内首例土地挂牌出让诉讼案起因。该案发生在浙江省玉环县，当地土地行政管理部门——玉环县国土资源局于2002年11月组织一块面积达25．9434公顷土地的挂牌出让，结果引出厂一场风波。事后证实，原来这块挂牌出让的土地不仅未经浙江省国土资源厅的批准，而且挂牌之前早已私下协议出让另一房地产开发公司——浙江渝汇置业有限公司，挂牌只不过是为了使其出让程序合法化，但挂牌过程中却偏偏出现厂“不识趣”的竞争者——台州“中国，时间房地产建设集团公司”(下文简称时间公司)，结果演变成了一场闹剧。该公司一纸诉状将玉环县国土资源局告上厂浙江省高院。
土地资源是我国最大的国有资源。我国对土地资产的管理是由国土资源部、省国土资源厅、县市区国土资源管理局的多级管理体制，但土地资源的经营权主要掌握在县、市级国土资源管理机关手中，由其代表国家经营管理本地区土地资源。据有关报道，我国县市级国土管理机关是土地犯罪发生最集中的地方，每年均有大量的行政管理人员落马。土地犯罪使某些人凭国有资源行政管理权而获得非法个人私利，同时也造成着国有资产的大量流失。
研究表明，土地出让制本身的缺陷是导致土地行政犯罪的主要原因之一。土地出让有三种方式，土地拍卖、招标和协议，前两种方式因具有一定的公开性、透明性和竞争性，发生行政犯罪的概率小。而协议方式几乎不具有以上两种特征，发生土地行政犯罪的机率最高，但这种方式却是我国土地出让中采用率最高的方式，绝大多数的出让地块是通过这种方式出让给用地单位的。
我国政府一向重视土地出让制度的完善，鉴于土地协议出让方式的缺陷，推出一种新的土地出让方式，即土地挂牌出让。所谓挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的权利。从挂牌出让的概念可见，这一方式具有一定的公开性、透明性和一定的竞争性，有利于避免在土地出让过程中暗箱操作、收贿受贿等现象的发生，有利于保证土地出让的公开、公正与公平。 2002年国土资源部第11号令颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，其中第三条规定：“招标、拍卖或者挂牌出让国有土地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”
该案例中的地块出让用途为经营性房地产开发，按国家规定只能按拍卖、招标或挂牌出让等方式公开出让，因而浙江省玉环县国土资源局不得不自编自导一场土地挂牌出让戏。国土资源部第11号令第十九条同时规定挂牌成交方式，规定：(一)在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交； (二)在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。
上述案例中，倘若挂牌过程中没有出现另一竞争者，即时间公司的参与，则按十九条规定(一)，浙江渝汇置业有限公司将成为“合法”的“竞”得人；倘若时间公司不是如此认真、志在必得，则按规定(二)，浙江渝汇置业有限公司也大有可能顺利地成为“合法”的“竞”得人。总之这场戏可以顺利演完，局外人将不得而知。
由此我们可以真切地感受到公开市场所带来的好处：公开就必然要接受社会的监督；公开使违纪违规与腐败行为暴露在阳光下，无处遁形；公开使土地市场交易走向合法、正常和有序发展。
同时，我们应该冷静地看到土地挂牌出让方式的不足，毕竟它使某些人有机可乘，因此尚需要进——步的完善。对此，本文建议如下：
1．尽快完善土地挂牌出让法律法规建设。例如规定挂牌公告必须至少通过两种媒体向公众发布，让尽可能多的单位和个人知晓。最好是通过报刊和网络公布。公开程度越高，则违规操作的可能性越小；规定挂牌公告内容必须包括上级管理机关的相应批准文件。国土资源部11号令规定公告的内容包括出让人的名称和地址，出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求，投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法，索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式，招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等，确定中标人、竞得人的标准和方法，以及投标、竞买保证金等等内容。本文认为关于拟出让宗地的审批情况也必须同时进行公告，确保出让程序的合法性。
2．加强土地出让执法监察，严格追究有关人员的责任，对违法违纪者进行通报曝光，情节严重的依法追究刑事责任。
3．进一步推进政府信息公开制。要求各地转变政府职能，推行政府信息公开制，提高政府行为的透明度。一方面中国加入WTO，必须遵循“公开透明”原则，另一方面政务公开也是依法行政，防止腐败，建立法治国家的迫切要求。
摘自《中外房地产导报》2003.12
