1995年4月5日，A公司以其拥有的房屋向某银行申请抵押贷款700万元，并到该市房交所办理了抵押登记手续。同年6月13日，房交所函告银行称，A公司法定代表人刘某是用假产权证办理的房产抵押登记手续。银行得知情况后，立即冻结了A公司尚未提取的贷款349.5万元。随后，A公司因未参加年检而被吊销营业执照，法定代表人因该案被捕，A公司不复存在，为此银行向法院提起行政诉讼要求房管局赔偿因违法登记造成的实际损失及利息。
原告银行诉称，房管局下属单位房交所的工作人员在履行房屋抵押贷款登记行政职权过程中，未认真审查刘某提交的房屋产权证即对其进行抵押登记。该具体行政行为认定事实错误。房管局应对因违法办理抵押登记造成原告抵押权不能实现的部分依法承担赔偿责任。
被告房管局辩称，银行贷款时未能认真审查A公司的资信情况和履约能力，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二款的规定，损害结果是由公民、法人和其他组织自己的行为造成的，房管局不应承担赔偿责任。
法院经审理认为，颁发房屋产权证是房管部门的职责，房交所作为其下属单位，所实施的行政行为，应视为是受其委托所实施的行为，其应当有责任审查产权证的真伪。但是房管局没有尽到审查的义务，为持有假房产证实施诈骗的A公司办理了抵押登记手续，银行基于对房产登记机关所办抵押登记行为的信赖，为A公司发放了贷款，致使银行遭受了财产损失，虽然A公司是直接责任人，但是房管局的违法行为客观上为A公司骗取贷款提供了条件，其违法出具他项权利证明的行为与银行财产损失之间存在法律上的因果关系。根据《国家赔偿法》第四条的规定：“行政机关及其工作人员对造成财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利”和第七条：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”以及第二十八条：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”房管局对其违法办理抵押登记而酿成的财产损失在A公司无法偿还贷款的情况下，应当承担相应的过失赔偿责任，而银行未认真审查A公司的资信状况和履约能力，对于造成财产损失负有一定的过错责任，判决房管局赔偿银行248万元及利息（按中国人民银行同期活期存款利率计算，自1995年9月26日起至实际付款之日止）。
评析
一、本案中需要说明的第一个问题是房管局和房产交易所之间的关系
从行政法律关系来看，房管局是政府行政机关属于行政主体。所谓行政主体是指依法拥有国家行政职权，代表国家以自己名义进行行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或法律法规授权的组织。而房产交易所不是行政主体不是法定的国家行政机关，不能行使行政职能。但在案例中，房产交易所又在行使行政职能，对外办理房地产抵押登记，是基于房管局委托，市房管局和市房产交易所之间是委托与被委托的关系。所谓行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家机关的组织。委托的组织不是行政机关，它们的基本职能不是行使行政职能，而是从事其他非国家职能性质的活动。其仅根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般的行政职能。受委托组织房产交易所行使一定行政职能必须以委托行政机关房管局的名义进行，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。这样就明确了，为什么本案中实施具体行政行为是房产交易所，而诉讼的主体是房管局。
二、房地产抵押登记与银行贷款损失之间是否存在因果关系
法律上的因果关系，是指行为与损害之间的因果关系。也就是说，若一现象的出现，是因为另一现象的存在所引起的，则两现象之间就具有因果关系。因果关系是国家赔偿责任中的一个重要构成要件，国家侵权行为与损害事实之间存在因果关系，其中违法行为是原因，损害事实是结果。根据我国《担保法》第四十一条：“抵押合同自登记之日起生效”和《城市房地产抵押管理办法》第三十一条：“房地产抵押合同自抵押登记之日起生效。”办理房地产抵押登记是抵押合同生效的前提条件。房管局违法办理抵押登记的行为是银行认为无风险放贷的主要原因，因此房管局的违法抵押登记行为与银行的财产损失之间存在着法律上的因果关系。抵押合同自登记之日起生效，抵押物已登记的，对债权的实现更有保障，进一步降低金融机构贷款的风险。需要说明的是，10月1日实施的《物权法》对《担保法》和《城市房地产抵押管理办法》关于“抵押合同自抵押登记之日起生效”的规定进行了修正。《物权法》第一百八十七条规定：“抵押权自登记时设立。”因为，抵押合同的订立是以发生物权变动为目的的原因行为，属于债权关系范畴，其成立、生效应当依据合同法确定。抵押权的效力，除要求抵押合同合法有效这一要件外，还必须符合物权法的公示原则。将抵押合同的效力和抵押权的效力混为一谈，不利于保护抵押合同当事人合法权益。
房管局作为法定发证机构，具有与其履行职能相关的、普通人所不具备的专业知识，对转移登记所必需的原房产证的真伪的鉴别是其应有义务。本案中，房管局未尽到审查义务，没有识别出假的房产证，为持有假房产证实施诈骗的A公司办理了抵押登记手续。银行基于对房产登记机关所办抵押登记行为的信赖，为A公司发放了贷款，致使银行遭受了财产损失，虽然A公司是直接责任人，但是房管局的违法行为客观上为A公司骗取贷款提供了条件，其违法出具他项权利证明的行为与银行财产损失之间存在法律上的因果关系。[page]
三、房管局是否存在过错，是否应该赔偿
当相对人某种权益受到损害后，国家是否赔偿，赔偿以什么为依据，是以行为人的过错为依据，还是以已发生的损害结果为依据，或以行为的违法为依据，这即是所谓的归责原则问题。实行国家赔偿制度的世界各国采用的原则都不一致，其中具有代表性的原则有三：即过错归责原则、无过错原则和违法归责原则。我国主要采用的是违法归责原则。在本案中，房管局工作人员未尽职责，没有审查出假的房屋产权证存在过错；而银行也没有履行自己的职责和义务，认真审查A公司的资信情况和履约能力，贷前审查工作存在过失，放贷后又未按规定进行任何监督管理。因此，案件中存在着房管局和银行两方面的过错，属于混合过错，双方都应当承担相应的责任。
四、颁发房屋所有权证书是房管部门的职责，应有责任审查房产证的真伪
根据《城市房屋权属登记管理办法》第三十七条规定，因登记机关工作人员过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。本案中房管局是该市房屋产权证的发证机关，其有鉴别产权证真伪的职责。但在A公司办理抵押的过程中其并没有审查出A公司提供的假产权证而办理了抵押登记，并给抵押权人银行造成严重经济损失，因此，市房管局应承担相应的赔偿责任。
提示：认定权属证书真伪是登记机关的职责。登记机关在登记时应对权属证书的真伪及内容进行实质审查，对用虚假产权证办理了抵押登记的，登记机关应承担相应的赔偿责任。
