《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的修改已进入关键阶段,如何完善征收补偿制度依然是社会各界没有达成基本共识的重大问题。农村集体土地和城市国有土地上房屋征收补偿应从具体明确补偿对象、科学设定补偿标准、保证补偿支付到位三个方面予以完善。
具体明确补偿对象
《土地管理法》规定的集体土地征收补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。在这些补偿中,地上附着物和青苗的补偿对象是附着物和青苗的所有权,土地补偿的对象除了集体土地所有权外是否包括农村土地承包经营权和宅基地使用权并不明确。《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿对象是被拆迁房屋,被拆迁房屋所占国有土地使用权的补偿仅以被拆迁房屋区位价值的形式予以适当体现。
事实上,农村集体土地征收影响到的权利除了集体土地所有权、房屋等附着物和青苗的所有权外,耕地往往涉及土地承包经营权,建设用地往往涉及宅基地使用权、建设用地使用权。城市房屋拆迁所面临的主要权利是房屋所有权和房屋所占土地的国有土地使用权,而且从价值上讲,国有土地使用权的价值往往要比房屋的价值大得多。
由此可见,《土地管理法》的征收补偿规定忽视了对土地承包经营权和宅基地使用权等的补偿,《城市房屋拆迁管理条例》规定的拆迁补偿忽视了对土地使用权这一更重要权利的补偿,有本末倒置之嫌。这两部法律规定的补偿没有坚持“征收什么补偿什么”的基本原则。
从逻辑上讲,“补什么”是“如何补”的前提,在没正确具体确定补偿对象之前,就不可能设置科学的补偿标准。也就是说,忽视了土地承包经营权和宅基地使用权等权利补偿的集体土地征收补偿,以及颠倒了主次的城市房屋拆迁补偿,不可能是尊重被征收人权利的科学合理的补偿。
从我国的征收实践看,征收补偿对象的不明确甚至错位已经引发了一系列严重问题。土地征收中补偿对象的不明确在为地方政府压低补偿标准提供“方便”的同时,也为被征收方滥用权利漫天要价提供了借口。
鉴于《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》在征收补偿对象规定方面存在的问题,这两部法律在修改时应当直面这一问题。其实,2007年10月1日实施的《物权法》已经贯彻了这一思路,如该法第132条规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。
基于此,征收补偿对象的确定应以“征收什么补偿什么”为原则,区分征收过程中遭受损害的权利分别予以补偿。即集体土地征收应当区分集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等权利分别予以补偿；城市房屋拆迁应当区分房屋所有权和国有土地使用权等权利分别予以补偿。这样不仅有利于尊重和公平对待被征收人的权利,为科学设置补偿标准奠定基础,同时可以有效防止因征收拆迁而引起的大规模突击违章建设。
科学设定补偿标准
根据《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》,现行集体土地征收补偿主要以农业年产值为基数,很少考虑土地的市场价值；城市房屋拆迁补偿根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定,考虑土地使用权的价值不够。总体来讲,由地方政府主导制定的补偿标准过低且不统一、不公平,不能充分补偿被征收人的权利、利益损失。
从我国的征收实践来看,主要由开发商“暗箱”操作的、“分化瓦解、各个击破”式补偿的基本特点是不公开、不公平、补偿低,但也不乏过度补偿的个案。补偿的多少有时甚至取决于被征收人的斗争能力和斗争决心。毫无疑问,这样的补偿标准和实践不仅不利于保护被征收人的权利,而且不利于征收的实施和公共利益的实现。
各国各地区法律规定的征收补偿以征收所影响的所有权及其他权利为对象,补偿标准遵循市场原则,即按被征收对象的公平市场价格给予补偿。这样的公平市场价格往往是买卖双方愿意接受的价格,例如我国香港地区规定的补偿标准为“财产征收当日被征收财产的公开市场价”。
我国现行补偿标准的改革完善应当统筹考虑以下几个因素:一是补偿标准的确定应当贯彻“损失多少补偿多少”的基本原则,即原则上要以被征收权利的市场价分别确定补偿价格。征收制度的本质是公权力强制取得私权利,但不能因此让部分被征收人为了公共利益而做出特殊牺牲；二是补偿标准的确定要“左顾右盼”、“瞻前顾后”。既要保护被征收人的权利,也要考虑曾经的大量被征收人、甚至社会大众的感受；既要考虑克服过去征收中存在的问题,同时也要考虑国家的未来发展,尤其是我国独具特色的土地制度的走向。
支付补偿款的原则
《土地管理法》关于征收补偿款的支付并无具体规定,《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,安置补助费必须专款专用并根据具体安置情况处理。
理论上讲,有权征收集体土地是县级以上地方人民政府,征收补偿款的支付义务人也是县级以上地方人民政府。有权受领征收补偿款的是被征收人、被拆迁人,包括农村集体经济组织或拥有房屋、青苗等所有权的个人。也就是说,征收补偿款的支付关系只能在县级以上地方人民政府与被征收人、被拆迁人之间发生。
在我国的征收、拆迁实践中,征收补偿款往往是由开发商通过乡镇政府、村委会等组织逐级发放,造成了征收补偿款被大量截留、拖欠、挪用、贪污等现象,侵害了被征收人、被拆迁人的利益。
《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的修改应在前述明确补偿对象的基础上,以“征收补偿义务人直接支付给权利人”为原则,明确规定征收补偿款的支付义务人为实际行使征收权的县级以上地方政府,征收补偿款的领取权利人为权利因征收而消灭的集体经济组织或个人,如集体土地所有权的补偿支付给集体组织,而房屋所有权、土地承包经营权、宅基地使用权和国有土地使用权等的补偿直接支付给相应的权利人,以避免补偿不到位问题。
征收补偿是征收制度的核心,限制政府滥用征收权力的最有效手段就是给予被征收人公正的补偿。我国以及世界其他国家的征收实践均表明,绝大多数征收争议针对的是补偿数额,而非公共利益。
