各县（市）、区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：
《郑州市社区建设与社区服务业发展规划》（2003年?2005年）已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二ΟΟ三年十月十日郑州市社区建设与社区服务业发展规划（2003年?2005年）
为加快我市社区建设进程，全面推进社区综合服务体系和社区服务业发展，根据《国务院办公厅转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》、（国办发[2001]98号）、《河南省关于加快发展社区服务业若干政策的规定》及《中共郑州市委、郑州市人民政府关于加强城市社区建设的意见》（郑发[2000]14号）等文件精神，结合郑州市国民经济和社会发展实际，制定本规划。
一、发展现状及存在问题（一）发展现状郑州市现辖6区、5市、1县、2个开发区，设66个街道办事处、485个社区居委会，其中城区50个街道办事处、362个社区居委会。郑州市的社区服务起步于20世纪80年代末期，部分区、街道办事处建立了社区服务中心，许多社区居委会也从实际出发，因地制宜开展了社区服务活动。2000年9月，郑州市委、市政府下发了关于加强城市社区建设的意见，召开了全市社区建设工作会议，总结推广了二七区的试点经验。金水区、中原区、管城区、邙山区、上街区的社区建设工作也相继铺开，全市的社区建设进入快速发展时期，并取得了显著成效。目前，全市已建立区级社区服务中心5个，街道办事处社区服务中心41 个，社区服务站 282个，居民活动中心336 个，社区商业网点15200 个，文化娱乐经营场所1870 家，养老服务机构28个（床位3200张），社区专职工作人员 1680 人，社区服务志愿者150000 人，基本具备了社会保障、家政服务、养老托幼、计划生育、卫生保健、就业培训等服务功能。
一是社区建设组织领导体系进一步健全。为加强对社区建设的指导和协调，市、区两级成立了社区建设指导委员会，街道办事处成立了社区建设领导小组，社区设立了社区党支部和社区居民委员会。各个社区都配备了思想好、作风正、能力强、有基层工作经验的社区干部和工作人员，初步形成了“区抓、街管、社区落实”的组织体系。
二是社区撤并整合重组工作到位。按照地域性、认同感等社区构成要素，本着资源共享、便于管理和服务的原则，科学地重新划分了社区，将原来的677个传统居委会整合为336个社区居民委员会，并统一规范新的社区名称。调整后的社区分为单位型、住宅小区型、地缘混居型、都市村庄改制型等四种类型。单位型社区的居民主体是单位职工及其家属，社区中各种服务设施较为齐全，服务能力和水平比较高，福利性成分也比较多；住宅小区型社区绝大部分是房地产公司成片开发的楼群，环境优美，服务功能强，能充分满足业主休闲、娱乐、交际、保健、学习、饮食、购物和家政服务等方面的需求；地缘混居型社区主要分布在老城区，形成历史较早，人口密度大，住房拥挤，居民老龄化趋势明显，社区服务设施短缺，活动场地狭小；都市村庄改制型社区是城市化进程中由近郊农村“村改居”转化而来的，居民人际关系密切，归属感强，但城市意识、文明意识较薄弱，兼具城市社区和农民村居双重特点。
三是服务项目增多。我市的社区服务发展至今，从内容到形式，从主体到对象都有了突破性进展。服务对象从老、弱、孤、残、困、优（抚）等民政工作对象扩大到全体居民，服务内容也从简单的慰问照顾扩大到为居民日常生活提供全方位服务。家政、再就业、家电维修、卫生保健、文化娱乐、社区教育、托老托幼、中介咨询等社区服务项目逐步开展，方便了居民生活，化解了社会矛盾。
四是提供就业岗位能力增强。随着我市城市化水平的不断提高，社区服务业已成为安置下岗失业人员再就业的重要渠道。全市336个社区已全部建立劳动和社会保障服务中心，建立了就业求职登记台帐，并实行了计算机管理。2002年，全市社区新增就业岗位1.25 万个，占当年全市新增就业人数的23.%（全市新增就业人数53329个），使3241 名下岗失业人员在社区重新就业，占全市再就业人员总数的6.1%.郑州市还是国家劳动和社会保障部确定的全国家政服务试点城市，全市共有各类家政服务企业100多家，其中已加入市家政协会的有84家。这些家政服务企业平均每年可安置下岗失业人员2万人左右。
五是社区基础设施建设得到改善。到2002年底，随着“星光计划”和社区建设“三个一”工程的实施，全市336个社区全部建成了一个面积80平方米、有统一配套设施的居民活动中心，一处面积不少于30平方米的社区警务室和一支6-9人组成的社区巡防队，一个面积至少80平方米的卫生服务站。“三个一”工程总建筑面积达11.42平方米，其中居民活动中心（含离、退休服务站）面积4.82万平方米，社区卫生服务站面积5.35万平方米，社区警务室面积1.25万平方米。336个社区居民活动中心配备各种活动器材40余种，共计10000余件。社区基础设施条件的改善进一步丰富了社区居民的文化生活，提高了社区医疗保健水平，改善了社区治安状况，广大居民的生活质量和文明程度得到明显提高。
（二）存在问题1.社区工作职能错位，管理体制亟待理顺。社区建设是一项涉及全社会方方面面的系统工程，它与政府职能转变密切相关。随着政府工作重心下移，在城区逐步建立“两级政府，三级管理，四级落实”的新型管理体制，政府各职能部门都在社区设立机构，将原本由部门承担的工作转嫁给了社区。“上头千条线，下面一根针”是目前社区工作的真实写照。社区成为各级政府及其部门工作的承受层、操作层和落实层，不堪重负，疲于应付，影响了管理社区、服务居民、开发就业岗位等重要职能的发挥。加之没有做到“权随责走，费随事转”，大量的义务劳动挤占社区工作人员时间和精力，也增加了社区经济上的负担。
2.社区基础设施建设发展不平衡。近几年，市、区两级政府多渠道筹集资金用于社区基础设施建设，绝大部分社区的基础设施得到改善。但也有部分改扩建工程标准不高、数量不足，服务设施还不能全部有效地投入运转。有的驻区单位对社区工作支持不够，只共驻，不共建，资源短缺与资源浪费并存。特别是老城区的地缘混居型社区，服务设施缺乏，服务水平低，不能满足社区功能的发挥和服务居民的需求。
3.社区综合服务信息体系亟待建立。信息不畅，供需脱钩，居民有迫切的服务需求，而社区服务企业却找不到服务对象；社区服务企业有空余的岗位，而社区无业人员却因信息不畅找不到工作。
4.社区内部自治组织体系不健全。社区整合后，社区党组织和社区居民委员会已建立健全并发挥了应有的作用。但社区居民代表大会制度和社区协商议事委员会制度尚未得到落实，社区居民参与社区管理和政务公开流于形式，在一定程度上影响了社区居民和社区单位参与社区建设的积极性。
二、进一步加强社区建设和发展社区服务的必要性和紧迫性（一）大力推进社区建设是完善城市功能，加快城市现代化步伐的必然选择。社区是城市的基本单元，没有城市社区的发展，就不会有城市的现代化。大力推进社区建设，是形成完善的社会保障体系、便利的生活服务设施、优美整洁的社区环境、安全稳定的治安秩序、文明向上的社会风气的必由之路，是提高城市品位、完善城市功能、加快城市现代化建设步伐的必然选择。
（二）大力推进社区建设，是解决城市就业问题的迫切需要。“十五”期间，我市新增劳动力、下岗失业人员和在城市化进程中转移的农村剩余劳动力对就业安置造成了巨大压力，就业形势严峻。为解决他们的就业问题，必须大力开辟新的就业渠道。社区服务业是新兴的劳动密集型产业，投入资金少，提供岗位多，是解决下岗失业人员和农村剩余劳动力就业的重要渠道。
（三）大力推进社区建设是方便居民生活，提高居民生活质量的迫切要求。随着改革的不断深入，原来由政府和企业负担的福利性工作逐步由社区来承担，人们生活的基础也由单位转移到社区。社区服务以“为民、便民、利民”为宗旨，根据居民群众的各种需求，最大限度地开展全方位的服务，对于方便居民生活和提高生活质量将起到巨大的作用。
（四）大力推进社区建设是解决人口老龄化问题的必然要求。“九五”期间，我市老年人口平均增长率在3.3%以上，高于全国3%的平均增长速度。目前，我市60岁以上老人占全市总人口的10.87%，已进入老年社会的行列。适合老年人特点和需求的各种服务主要靠社区来提供，解决广大老年人“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的问题，需要大力发展社区服务。
三、指导思想、基本原则和发展目标（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会为目标，以扩大内需、促进就业、推动经济增长、改善和提高城区居民生活质量、满足居民多层次需要为目的，坚持社区管理体制和运行机制的创新，按照“政府引导、市场运作、网络化经营、产业化发展”的原则，实事求是、因地制宜，动员和依靠社会力量，开发利用社区资源，完善社区综合服务体系，大力推动社区建设和社区服务业健康快速发展。
（二）基本原则1.以人为本，服务居民。以提高居民生活质量和文明程度为宗旨，从不断满足社区居民的多层次需求出发，开展全方位的服务。把促进就业、服务社区居民和社区内单位作为社区建设和发展社区服务业的根本出发点和归宿。
2.责权统一，管理有序。按照“小政府、大社会”的模式，理顺管理体制，明确职责，形成目标一致、责权统一、管理有序的社区建设局面。
3.资源共享，共驻共建。最大限度地实现社区资源的共有共享，合理配置社区资源，鼓励社会资金投向社区建设和社区服务；优化社区建设与社区服务发展环境，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。
4.社会化服务，产业化发展。坚持社会福利社会办、社区服务社会化的方针，鼓励各类社会主体兴办社区服务项目，参与社区服务活动；在继续发展无偿、低偿服务的同时，大力发展有偿服务，使社区服务走产业化发展、市场化运作、企业化管理、规模化经营的路子。
5.社会效益与经济效益并重。社区服务具有福利性、公益性和经营性等多重属性，既要把社会效益放在首位，又要提高经济效益，努力实现“两个效益”同步增长。
6.突出重点，全面发展。将政府职能和社区服务有机结合，以社区福利服务、养老托幼服务、就业服务、物业管理、医疗服务、家政服务、便民商业服务和文体娱乐服务为重点，全面发展社区服务业。
（三）发展目标到“十五”末，初步建立起与我市社会经济发展水平相适应的社区建设与社区服务业发展格局。
1.社区建设目标。到2005年，全市80 %的社区要建设成为环境整洁优美、居民生活便利、社会保障健全、社会治安良好、文体活动丰富多彩、居民群众健康向上的现代文明社区。
2.社区服务业发展目标。社区服务覆盖全体社区居民和驻区单位，服务水平和服务质量明显提高，服务项目基本满足居民生活需要；通过重点扶持社区服务龙头企业，使社区服务走上产业化、网络化、市场化的发展道路；全市社区服务业每年新增就业岗位达到2.5万个以上；社区服务业增加值年均增长速度达到20%左右，高于全市国民经济和第三产业增长速度，成为全市新的经济增长点之一。
四、主要任务（一）完善社区组织1.在完善社区居委会和社区党支部的基础上，加强社区居民代表大会和社区协商议事委员会的组建、运行工作，使这两个机构在社区建设中充分发挥其参与管理和监督职能，保证社区管理的规范化、科学化和民主化，充分调动社区居民和驻区单位参与社区建设的积极性和主动性，强化自我管理意识，增强社区居民的凝聚力和归属感。
2.加强社区服务组织和志愿者队伍建设。一是培育和发展社区服务组织。社区服务组织是受政府职能部门委托，按照有关法律、法规的规定，独立开展社区活动，在市场体系中发挥其服务、沟通、公证、监督作用的社会服务机构。要使其逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办社区内的各类服务项目，满足社区成员多层次的服务需求。二是加强社区志愿者队伍建设。社区志愿者队伍是在自觉自愿基础上产生的社区建设重要力量。要通过广泛深入的宣传和动员工作，引导社区居民树立“我为人人，人人为我”的意识，踊跃参与社区的公益性、福利性、群众性活动，开展各种互帮、互助的社区支持服务，推动社区建设健康发展。
（二）拓宽社区服务1.加大政府投入力度，完善社区服务设施，为社区服务的发展提供必要的硬件支持。“十五”期间，要建立健全区?街道?社区三级社区综合服务网络，进一步完善功能，增强社区的公共服务能力和促进就业能力。
??公共管理和服务平台建设。每个社区要建设一所200-300平方米的公共服务平台，把政府管理和服务的各项职能（包括民政、劳动、计划、工商、城建、税务、环保、卫生、计划生育、户籍管理、土地管理及社会保障等）都延伸和集合到这个平台上，构建“一站式”服务窗口，同时具备文化、体育、健身、培训功能和优抚、福利服务等功能。
??信息资源网络平台建设。通过建立市、区、街道、社区四级信息网络系统，收集、整理和发布信息资源。开设“一点通”信息热线服务，为居民提供就业、家政、医疗、购物、配送、求助、社会保障等各方面的事务类和消费类服务。
??社区利民服务平台建设。可采取两种方式：一种是政府搭台、企业“唱戏”，即政府出资兴建400-600平方米的基础设施（包括业务用房和信息网络设施），由社区服务企业加盟经营，开展便民利民服务，政府固定资产收益部分用于开发公益性就业岗位；另一种是政府统一规划，公开招标社区服务业龙头企业参与社区服务平台建设经营。
社区建设坚持政府主导、社会参与、公共管理服务和社会化服务相结合的管理体制和运行机制。充分发挥各级政府的主导作用和推动作用，按照政府管理重心向基层转移的要求，加强社区管理队伍和社区服务设施建设；对单位型、住宅小区型、地缘杂居型、都市村庄改制型等不同形式的居民社区进行合理规划、分类指导，整合社区各类资源。对集中成片开发的商品房住宅小区，要对开发商提出社区建设的明确要求；鼓励社区内企事业单位共驻共建；鼓励民间资金投入社区建设和社区服务，引入市场机制，开展各种各样的便民利民服务。形成以信息网络为中枢的系统完善、运转高效的社区服务体系。
2.社区服务业龙头企业的培育和发展。目前我市的社区服务企业还存在着小而散、覆盖面小、运作不够规范等状况，与广大城市居民对社区服务业的需求还不相适应。“十五”期间，要在试点区和试点社区率先突破，力争在就业服务、养老服务、早餐服务、求助服务、购物配送等方面培育一批运作规范、网络化连锁经营的龙头骨干企业。一是落实各项优惠政策，鼓励其吸纳下岗失业人员再就业；二是为其优惠提供示范性社区服务场所使用权，鼓励其开发公益性就业岗位；三是通过社区信息网络，把社区服务企业与城市居民联系起来，实现信息资源共享；四是加强指导，为社区服务企业的发展创造良好的市场环境、信誉环境和法制环境。
（三）加强社区治安建立与新型管理体制相适应的社区警务机制，健全社会治安综合治理网络。逐步建立以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为目标，以社区治保委员会为主体、社区巡防队为骨干、治安志愿者为补充与居民自我防范相结合的群防群治体系。积极做好社区内人民调解、流动人口管理、防火防盗和对刑满释放、解除劳教人员及违法青少年的帮教工作。组织开展经常性、群众性的普法活动，及时消除社会各种不安定因素，为居民、社区单位创造一个安全稳定的社会环境。
（四）兴办社区医疗重点完善现有社区卫生服务站的功能，加强社区卫生服务网络的建设，满足居民就近看病和卫生保健的需求，实现“小病不出社区”的目标。大力开展疾病预防、医疗保健、康复、健康教育、心理咨询和计划生育“六位一体”的社区卫生服务。进一步发展完善社区医疗卫生服务机构，开展家庭医疗服务，不断提高社区居民的健康水平。
（五）繁荣社区文化一是加强社区文体娱乐设施建设。市内5区每年新建100个具有一定规模、功能较全的健身公园或健身广场，充分利用街道社区文化中心或文化站、社区居民委员会文化活动室，组织开展丰富多彩、健康有益的群众文化活动和全民健身活动。利用社区内的各种专栏、板报，宣传先进文化，倡导团结、互助、慈善等社区意识和科学文明健康的生活方式，使文明新风、文明行为深入到每个家庭。二是发展社区教育，推进学校教育社区化，社区活动教育化，创建“学习型”社区。依托社区市民文明学校、各类成人学校和社会办学机构，建立社区教育（学习）网络，广泛开展多层次、多形式的教育培训。
（六）美化社区环境美化社区环境，着力提高社区居民的环境保护意识，培养社区居民的环境保护习惯，搞好社区环境卫生，创建美好家园。广泛动员社区居民自己动手，从解决脏、乱、差入手，进一步搞好绿化、美化、净化、亮化工程；加强环卫体制改革，健全保洁制度，建立新型的市场化运作的环卫体系，通过对居民区、道路保洁权的公开招标、拍卖，改变传统的环卫保洁机制；改进卫生设施，使社区环境干净整洁，无违章搭建、无卫生死角、无乱贴乱画，为居民营造赏心悦目的居住环境。
（七）扩大社区就业和劳动保障1.建立健全社区劳动就业服务体系。充分发挥社区居民委员会在社区劳动就业中的作用，通过多种渠道解决社区就业问题。尽快开通社区劳动就业服务网络，提高劳动就业信息的利用效率，实现就业、用工信息畅通，提高就业率。
2.进一步规范城市生活困难群体的救助工作。规范城市最低生活保障金的发放工作，制定具有可操作性的确定标准，实现应保尽保。同时，对享受最低生活保障且有劳动能力的困难居民，在劳动就业安置中给予优先考虑，对于有劳动能力而在进行两次推荐安置后仍拒绝就业者，取消其享受最低生活保障的资格。
3.健全社区退管站体系，完善其功能。社区退管工作是一项涉及到千家万户的专业性工作，对管理人员的综合素质要求较高。要着力提高管理人员的业务水平，建立一支高水平的专业队伍，为离退休人员管理工作社会化奠定坚实的基础。
五、保障措施（一）加强领导，形成推动社区建设的整体合力社区建设和社区服务业发展是一个体制和制度创新的系统工程，影响大，范围广，政策性强。各级政府要把社区建设和社区服务业发展作为促进经济和社会发展的大事来抓，提高认识，加强领导。计划部门要把社区服务业纳入本地区国民经济和社会发展规划；民政部门要在社区的组织建设、管理和服务标准制定等方面做好区域性规划；劳动和社会保障部门要研究启动社区劳动就业和社会保障工作；街道和社区居委会要把广大居民群众的生活需要作为社区服务的出发点，采取多种形式，因地制宜，积极开展服务活动。要广泛动员和妥善安置下岗、失业人员从事社区服务。
（二）明确职责，规范社区管理市内各区政府和有关部门要结合工作实际，将一些相关管理职能逐级下放到街道办事处和社区，在城市逐步建立起“两级政府，三级管理，四级落实”的新型管理体制。要力避各个部门都在社区设立机构，把社区变成“小政府”的做法。要明确社区的职责，定位社区的责权范围。对属于政府职能部门的工作，如确需社区配合，在与社区协商后应当做到“权随责走，费随事转”，下放相关的权限和经费，做到责、权、利配套到位。
（三）政府主导，拓宽融资渠道各级政府要加大对社区服务设施建设的资金投入。按照扶持重点、兼顾公平的原则，统筹考虑全市社区建设的协调、平衡发展。各级民政部门每年要把社会有奖募捐的1/3、社会福利资金的1/3用于社区建设。街道的经济收入应大部分用于社区建设和发展社区服务业。市财政将根据各级社区服务中心的建设及开展工作情况安排专项资金支持社区建设。同时，要广泛动员和依靠社会力量，鼓励民间组织、个人和海外人士兴办各类社区服务设施，逐步实现社区服务投资主体的多元化。积极探索民办公助、民办民助和法人投资、法人管理等多种发展形式，大力拓宽社区建设与社区服务的融资渠道。各级政府要协调驻区单位积极支持、帮助街道办事处、社区居委会利用社区内已有的场地和设施开展社区活动，优化社区资源配置，避免重复建设。社区内企事业单位的后勤福利设施应逐步向社会开放，形成共驻共建的局面。
（四）制定优惠政策，扶持社区服务业发展1.完善社区财力供给机制，发展社区税源经济。要通过调整对城市基层的财税分配政策，采取街道办事处区域内税收增长按比例分成的办法，逐步引导社区居委会积极为多种所有制社区经济优化环境、搞好服务，并主动参与协税、护税，走发展税源经济的路子，从根本上解决社区建设所需的发展资金问题。
2.按照国家和省、市有关政策规定，切实做好社区服务单位相关税收减免政策的落实。
3.积极推进社区服务向产业化、社会化、实体化方向发展。各类社区服务设施在发挥社会效益的前提下，努力按市场规律进行运作，争取90%以上做到自收自支、略有结余，走上良性发展的轨道。
（五）完善社区服务业管理办法，引导社区服务单位健康规范运营1.完善社区服务机构资格认定和登记注册制度。根据当前社区服务业成长发展的新形势、新特点，民政、工商部门要进一步明确界定社区服务业的经营范围和服务内容，完善郑州市社区服务业管理办法，建立健全对社区服务单位的认证、审核、年检等管理制度，加强对社区服务业的行业管理和服务质量的检查监督。企业名称中冠以“社区”字样的社区服务机构，应接受社区服务主管部门的资格认定和定期审核，通过认定或审核方可登记注册或继续经营，并享受有关优惠政策。
2.严格社区服务机构的财务和审计制度。从事社区服务并享受有关政策优惠的机构或组织，特别是受政府委托承担公益性服务项目的企事业单位要加强内部经营管理。所享受财政支持和社会捐助，原则上只能用于服务对象，不能成为额外利润。对营利性项目及服务机构，工商和税务部门要加强监管，避免发生假借公益名义偷漏税费的行为。
（六）加强社区服务人才培养和队伍建设一是加强岗位职业培训，提高社区服务从业人员的职业道德、质量意识、竞争意识和业务水平。二是按照国家颁布的职业标准，推进社区服务业相应职业从业人员职业资格证书制度，建立和完善社区服务业职业技能鉴定工作制度。三是有计划地与高等院校尤其是高等职业技术学院和中等职业学校合作培养一大批适应社会发展需要的社区服务专业人才，提高服务水平。
郑州市人民政府
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