关于乡镇行政区划调整工作的指导意见

各省、自治区、直辖市人民政府：

近年来，一些省、自治区、直辖市相继开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。实践证明，根据经济和社会发展的需要，适时、合理地调整乡镇规模和布局是必要的，有利于精简机构，减少乡镇行政人员和财政开支，减轻农民负担；有利于优化资源配置，促进乡镇经济和社会事业的发展，有利于优化小城镇体系结构，促进小城镇建设。总体上看，各地对这项工作高度重视，精心组织，乡镇行政区划调整工作进展比较顺利。但是在个别地方，也出现了因调整方案不合理、政策措施不配套、组织不周密、宣传和思想工作不到位而产生种种问题，甚至引发群众集体上访，在一定程度上影响了当地社会稳定。为确保乡镇行政区划调整工作的健康、顺利进行，使乡镇行政区划调整真正起到适应和促进经济社会发展的作用，经国务院同意，现提出如下意见：

一、乡镇行政区划调整工作要坚持实事求是、稳妥有序的原则。乡镇行政区划调整涉及面广，政策性强，关系地方改革发展和稳定大局，有关地方政府要高度重视并从实际出发，因地制宜，分类指导。条件基本成熟并准备开展这项工作的地方，应认真借鉴其他地方的成功经验，调整撤并的标准和进度不要强求统一，防止“一刀切”、“一阵风”，积极、稳妥、有序地做好这项工作。全省性的乡镇调整撤并工作，一般应以县（市）为单位集中进行，有条件的地方应结合乡镇机构改革配套进行；不具备大范围调整撤并条件，只作少量调整撤并的地方，不要开展集中统一的行动，可以在正常行政区划调整中逐步进行调整撤并；条件不成熟的地方，不要勉强进行调整撤并。

二、要制定科学合理的乡镇调整撤并方案并精心组织实施。乡镇行政区划调整要立足长远，科学规划。要在深入调查研究的基础上，着眼于乡镇经济和小城镇的长远发展，在充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素并广泛征求各方面意见的基础上，制定科学合理的乡镇行政区划调整撤并方案，并严格按有关规定和程序报批，使乡镇行政区划调整能适应当地经济社会发展的需要并在较长时期内保持相对稳定。从以往的经验看，确定合并后的乡镇政府驻地和名称十分重要，因此要综合考虑各方面的情况，并按照《地名管理条例》的规定，精心研究，慎重决策，合理确定合并后的乡镇政府驻地和名称。

有关地方政府特别是县级政府要切实加强领导，把乡镇行政区划调整作为一个时期的重点工作，由政府主要负责同志牵头，有关部门参加，认真组织实施。乡镇行政区划调整的准备工作要充分，实施要迅速，尽可能减少人员思想波动。要有针对性地加强对干部群众的宣传教育，做好耐心细致的思想政治工作。要严格各项纪律，特别是组织人事纪律、财经纪律和廉政纪律，切实加强审计和监督，防止出现违纪违规行为。

三、做好调整撤并后的乡镇政府机构改革工作，加强基层政权建设。调整撤并后的乡镇要认真贯彻党中央、国务院关于地方政府机构改革的有关文件精神，切实转变政府职能，理顺县乡关系，全面加强基层政权建设。要大力精简机构和人员编制，减少财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。调整撤并后的乡镇机构设置和编制核定，要按照市、县、乡机构改革的统一部署和要求进行。要切实做好人员分流工作，制定本地党政机关、事业单位人员分流的政策和办法，安置好分流人员。

四、妥善处理被撤乡镇政府驻地管理问题。要处理好合并后乡镇政府驻地建设和被撤乡镇政府驻地建设的关系，充分发挥被撤乡镇政府驻地的功能和作用。新镇域的小城镇基础建设应以新驻地为重点，同时要随着经济发展继续完善被撤乡镇政府驻地的生产、生活服务功能。要把被撤乡镇政府驻地作为新镇域的重要组成部分，采取措施，保持其经济发展和招商引资的势头，推动被撤乡镇政府驻地的发展。要按照国家土地管理的有关法律和政策，切实加强对被撤并乡镇政府驻地的土地管理，防止借机擅自非法转让或转卖土地。

乡镇调整撤并完成后，在被撤乡镇政府驻地设立的临时性办事机构，要在基本完成乡镇合并的善后和磨合工作、新乡镇的行政管理和服务已有效辐射到被撤乡镇后予以撤销，不得在乡镇和村之间长期设置一层机构。

五、妥善处理乡镇集体资产。涉及集体财产管理的重要事项要经民主讨论通过。对合并乡镇的集体财产要实行统一审计、统一并账、统一管理。对有关乡镇的财务审计和封账必须在乡镇调整撤并方案实施前进行。被撤并乡镇政府的债权债务关系应明确转移到新设立的乡镇政府，并向群众和有关方面作出承诺。要明确农村土地承包合同不变等政策，切实保护农民的合法权益。要采取切实措施，防止私分、贪污、侵占国家财产行为和挥霍公款、铺张浪费、突击花钱的现象发生，对在调整撤并乡镇过程中违反财经纪律、擅自处理集体资产的行为要严肃查处。

六、已经完成调整撤并乡镇工作的地方，根据经济社会发展的需要，在保持建设用地总规模不扩大，耕地和基本农田保护面积不减少的前提下，可以按照法定程序，修订县（市）域土地利用总体规划和城镇体系规划以及乡镇的经济社会发展规划、土地利用总体规划和建设规划，加快乡镇发展。

七、积极稳妥地做好村委会调整撤并工作。目前，一些地方从本地经济社会发展和加强基层政权及群众自治组织建设的需要出发，正在开展村委会调整撤并工作。调整撤并村委会必须切实加强领导，充分准备、严密组织。要坚持以下原则：

（一）从本地实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”。村委会调整撤并的标准和进度不宜强求统一，不能定指标、压任务。村委会调整撤并工作开展前，要认真进行调查研究，力求使调整撤并方案科学合理、符合实际。

（二）一般应以村委会为单位整建制撤并，必要时也可以自然村为单位进行调整。

（三）调整撤并的村委会或自然村要在地理上毗邻，以方便群众办事，有利于村民自治。

（四）在村民同意的基础上依法操作。调整撤并方案应由乡镇政府按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。村民会议没有同意的调整撤并方案，不能强行实施。

（五）妥善处理集体资产和债权债务等经济问题。要严格财务制度和财经纪律，实行财务公开和民主理财。对并村后的村级集体资产和村民福利待遇，要防止简单平调和拉平。

（六）切实减轻农民负担。在调整过程中，各地要严格执行中央减轻农民负担的各项政策规定，不得以任何名义向农民进行集资和收费。并村后随着管理性支出的减少，农民承担的村提留等费用也应随之进行调整，确保农民的负担比并村前有所减轻。

（七）加强村干部队伍建设，提高村干部队伍素质。调整撤并后的村委会应按村民委员会组织法的规定设置，并按法定程序选举产生。对村干部职数要进行必要的压缩。对分流离岗的村干部，可从实际情况出发给予妥善安置或适当补偿。

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