甘肃省人民政府法制办公室关于规范性文件备案审查有关问题的复函

天水市人民政府法制办公室：

你办《关于政府规范性文件几个问题的请示》收悉，结合备案审查工作的实际，经我办研究，现批复如下：

一、关于规范性文件范围的界定问题

《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》第二条的规定，规范性文件是指各级人民政府及其所属工作部门按照法定权限和程序制定的涉及行政管理相对人权利义务、具有普遍约束力的行政措施、决定、命令或指示等文件。具体而言，规范性文件的范围应从以下4个方面进行界定：

1、从制定主体看，有权制定规范性文件的主体是国家各级行政机关。2、从内容效力看，规范性文件具有社会规范性，对公民、法人及其他组织具有普遍约束力，对其权利与义务产生直接的影响。其对象为不特定的行政管理相对人，不是一次性适用，而是在相同条件下可以反复适用，与具体行政行为不同。3、从制发目的看，规范性文件是为了实施法律规范和执行政策，对外实现行政管理职能，保障行政管理相对人的合法权益。其内容具有执行性，是对法律、法规、规章及党和国家的方针、政策的具体化。4、从表现形式看，具有普遍约束力的行政决定、命令、指示和措施等都是规范性文件的表现形式。对规范性文件应从以上4个方面出发，将其内容与形式结合起来予以界定，而不能简单的以文件的名称来划分。规范性文件的名称应根据《国家行政机关公文处理办法》的规定来确定。

我办收到的报备文件中，有部分文件属于行政机关的内部工作规范，如政府工作规划、政府工作规则、政情通报制度等，因其施行范围只限于行政机关内部，只对行政机关内部工作人员具有约束力，不涉及行政管理相对人的权利和义务，对全社会不具有普遍约束力，故不属于规范性文件，未列入备案审查范围。而象市政设施管理办法、公路车辆通行收费管理规定、住房用地登记管理办法等类文件，由行政机关向社会公布，具有普遍约束力且涉及行政管理相对人的权利和义务，故属于规范性文件范畴，应予备案审查。

二、关于规范性文件的发文主体问题

规范性文件涉及行政管理相对人的切身利益，应由其制定机关自行发布，行政机关内设机构一般不能作为发布主体。但是，国务院的《国家行政机关公文处理办法》规定，各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作；部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。据此规定，行政机关的办公厅（室）可以作为发文主体，代行政机关对外行文。事关全局涉及重要事项的规范性文件，则应由政府发布为宜。经政府同意也可由部门发文，但文中应当注明已经政府同意。

三、关于规范性文件的解释问题

国务院《规章制定程序条例》第三十三条规定，规章解释权属于规章制定机关，参照此规定，规范性文件的解释权亦应由制定机关行使，而不宜再授权其他部门进行解释，以确保规范性文件实施的统一性和严肃性。

四、关于规范性文件的施行时间问题

国务院《规章制定程序条例》第三十二条规定，规章应当自公布之日起30日后施行。近年来，我省的政府立法均严格遵守这一规定，取得了较好的效果。同时，第三十六条规定，“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行”，据此，规范性文件应参照该条例规定的程序制定、发布。

二??五年八月三十一日

附件：天水市人民政府法制办公室关于政府规范性文件几个问题的请示

省政府法制办公室：

近年来，天水市政府领导高度重视规范性文件的制定发布及施行工作，制定完善了一整套政府规范性文件的起草、审查、审议、发布、备案程序制度，凡以市政府名义出台的规范性文件都要由法制办严格审查后再提交市政府常务会议审议，保证了政府规范性文件质量，促进了依法行政。但是，由于我们业务水平的限制，在政府规范性文件制定、审查和备案工作中还存在一些不很明确的问题，影响着这一工作的有效开展，急需省政府法制办予以指导。这些问题是：

一、关于规范性文件范围的界定。如政府制定的“五年规划”“五年计划”、“意见”、“实施意见”等类文件是否属于政府规范性文件？对于这一类文件是否要向上级政府备案？

二、关于发文主体。政府规范性文件时政府制定的，与行政规章一样，相应的发文主体也应是各级政府。我市也是这样规定的。而实际中，我们发现有一些省、市、县区政府规范性文件却以政府办公厅（室）的名义发布，如省政府发布的甘政办发[2005]69号、甘政办发[2005]77号、甘政办发[2005]78号等规范性文件。按照政府职能划分，我们理解，政府办公厅（室）是政府内设的办事协调机构，不具有对外管理社会事务的职责。以政府办公厅（室）的名义发布是否适当？

三、关于解释权。我们发现，在近年所立的法律、行政法规、地方性法规中，一般没有专门的解释权条款。这是否体现了谁制定谁解释的立法原则？如果是，那么对政府规范性文件是否适用？我市一直是按谁制定谁解释的原则来理解的，在规范性文件中没有专列的解释权条款。但我们看到在省政府办公厅和省政府部门发布的规范性文件中，基本都有解释条款。对此应当如何理解？

四、关于施行时间。按省上的规定，规范性文件的施行时间一般应在发布30日以后。但我们发现有一些规章和规范性文件的施行时间是自发布之日起。对此如何理解？是否对授益性的文件可从发布之日起施行？

特此请示。

二??五年七月六日

甘肃省人民政府法制办公室