玩忽职守罪，在渎职犯罪中是一种常见的多发性犯罪。修改后的刑法对玩忽职守罪的定罪和处罚规定进行了具体和细化，笔者试从界定其概念和立法状况着手，分析其构成，探讨该罪的认定和处罚问题。
一、玩忽职守罪的概念及立法状况
刑法第397条规定的玩忽职守罪，是指国家机关工作人员由于玩忽职守，对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为，具体说，即国家机关工作人员必须有违反国家工作纪律、组织纪律和规章制度，违背国家机关工作人员应当遵守的职责和权利义务，并且当知道自己撤离职守或者在职守中马虎从事对待自己的职责，可能会发生一定的社会危害结果，但是疏忽大意而没有预见，或者是虽然已经预见到可能会发生，但自己以为凭着自己的知识、经验及技能而轻信可心避免，以致发生了严重损失的危害结果。
从克拉玛依油田剧院火灾案、重庆綦江的虹桥垮塌案以及历年来查处玩忽职守行为形式呈现出多种多样，涉及到不同的领域、不同的部门，如《中华人民共和国土地管理法》第84条、《中华人民共和国行政处罚法》第62条、《中华人民共和国环境保护法》第45条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第53条等等，有关单行法律、法规对玩忽职守行为以及依法应予追究的责任都作了明确的规定。1987年最高人民检察院规定了关于玩忽职守罪的司法解释：《关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》，将玩忽职守罪的行为分为十三个方面，即安全生产管理方面；基本建设和固定资产更新改造方面；购销业务活动方面；外贸工作方面；信贷工作方面；仓储管理方面；财会工作方面；民政管理方面；文教、医药卫生方面；邮电管理方面；工商、税收、海关、审计管理方面；司法工作方面；其他方面。
1979年刑法对玩忽职守罪仅规定为单条单罪，涵盖内容广，实践中很难掌握，而1997年刑法进行了较大修改，将滥用职权罪从原玩忽职守罪中分出，并将绝大部分玩忽职守罪的行为具体化、条文化，缩小“口袋”范围，如规定了失职致使在押人员脱逃罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪、履行合同失职被骗罪；商检失职罪、动植物检疫失职罪、失职造成珍贵文物损毁、流失罪等8个具体新罪名，来作为玩忽职守罪的特别条款。而我国刑事立法为严密法网，防止可能发生的遗漏，1997年刑法第397条仍保留了玩忽职守罪进行概括性规定做法，以适用为数不多的其他领域和管理部门中的玩忽职守行为。
二、玩忽职守罪的构成
（一）玩忽职守罪的客体要件
玩忽职守侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。国家机关进行正常管理活动有赖于国家机关工作人员依照法律正确合理地行使职权、履行职责，为保证国家机关的正常活动和秩序，需要用法律、法规和规章来规范、约束国家机关工作人员的职务行为。如果国家机关工作人员违背职务上的注意义务，滥用职权，不履行或者不正确履行其职责，必然妨害国家机关的正常管理活动和秩序，不仅会损害、破坏国家机关工作人员职务的严肃性，而且还会给公共财产、国家和人民利益造成损失。因此，对于玩忽职守的行为人，应当给予行政处分，情节严重的，还应当追究其刑事责任。
（二）玩忽职守罪的客观要件
玩忽职守的客观方面表现为国家机关工作人员滥用职权、违反工作纪律，不尽职责义务，或者不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。在现代汉语中，“玩忽职守”的“玩”字，有“用不严肃的态度来对待”的意思；“忽”字则有“不注意、不重视”的意思，即疏忽。前者反映了一种不严肃的心理态度，后者是漫不经心的心理表现。“玩忽”与职守相连，是指马虎、漫不经心、不认真的对待职责和义务。
玩忽职守的行为在客观上有两种类型：
一是不履行职务型，即行为应该履行且能够发行，但不履行其职务。这种类型一般表现为玩忽职守不作为，所谓玩忽职守不作为，是指国家工作人员不尽职责义务的行为。具体包括以下几种情形：1、擅离职守，即违反职守中关于时间和空间的明确要求，在特定时间里擅自离开特定场所，以致没有能够履行其职务，如在抢险、救灾中擅自离开现场。2、未履行职守，即虽然在工作岗位上，但没有按照法律、法规和规章所规定的职守要求行事，以致没有履行其职务。如拒绝履行职守、放弃履行职守或不及时履行职守。
二是不正确履行职务型，即行为人应该且能够履行职务，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守。这种类型一般表现为玩忽职守的作为，所谓玩忽职守的作为，是指国家工作人员不正确履行职守，不尽心、不得力，工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任。有的阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。
由于各个机关、单位都由自己的活动原则、组织纪律和规章制度，以及工作人员的职责和权利、义务，这些都是必须遵守的工作纪律和规章制度。有关的国家机关工作人员只有违反了这些工作纪律和规章制度，才能成为玩忽职守的行为。因此，玩忽职守的行为方式多样，涉及面广，在不同的领域、不同的部门，有不同的规定。例如：在食品卫生、防火护林、文物保护、商品检验及金融管理等方面，对玩忽职守行为以及依法应予追究的情况，有关单行法规都有明确具体的规定。
除了以上表现以外，玩忽职守罪在客观方面还必须具有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果”。所谓重大损失是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守罪行为的主要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动的声誉等。认定是否重大损失，应根据司法实践和有关规定，对所造成的物质性和非物质性损失的实际情况，并按直接责任人员的职权范围全面分析，以确定应承担责任的大小。
（三）玩忽职守罪的主体要件
玩忽职守罪的主体为特殊主体，根据刑法以及最高人民检察院在2000年5月4日的《关于镇财政所所长是否适用国家机关工作人员的批复》、2000年10月9日的《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪问题的批复》等立法、司法解释的规定，具体包括：国家机关工作人员在依照法律法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；虽未列入国家机关工作人员编制但是在国家机关中从事公务的人员。所谓国家机关工作人员，特指在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关中从事公务的人员。所谓从事公务，是指依法履行职责的职务行为以及其他办理国家或集体事务的行为。而国家机关，则是指行使国家职能的各种机关的总称，包括国家各级权力机关，各级国家行政、各级国家审判机关、国家检查机关、军队、中国共产党机关和政协机关，它是具有代表国家权力和行使国家行政检察、审判职能，组织协调社会、政治、经济、科技等活动的独立核算单位。[page]
（四）玩忽职守罪的主观要件
玩忽职守罪的主观方面可以由过失构成，也可以则间接故意所构成。即应当预见自己玩忽职守的行为可能发生使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的危害结果，因疏忽大意而没有预见，或已经预见而轻信能够避免；在一些特殊场合，也可以是明知其玩忽职守行为可能发生上述危害后果，但却放任这种后果的发生。但任何情况下，都不可能出于直接故意而构成玩忽职守罪。因此，在相当多情况下，行为人主观上是一种监督过失，主要表现为应当监督直接责任者却没有实施监督行为，导致结果发生；或者应当确立完备的安全体制、管理体制，却没有确立这种体制，导致危害后果发生。
三、玩忽职守罪的认定和处罚
1、区分本罪与非罪的界限
（1）玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限。
玩忽职守罪与一般玩忽职守行为是两个不同性质的问题。二者之间既有相同点，也有不同点；其相同点都属于违法行为，都表现为行为人的不履行或不正确履行自己应负的职责和义务，没有恪尽职守。不同点是只有因玩忽职守而使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，才能构成玩忽职守罪。
国家机关工作人员的一般玩忽职守行为主要是由党的纪律和行政规范来调整的，只有少数造成严重后果的才由刑法来处罚，从而构成玩忽职守罪。我们可以看出二者的区别关键在于是否造成财产、国家和人民利益的重大损失。因此笔者认为，要防止两方面倾向：一是认为在改革开放形势下，工作的失误是难免的，许多工作具有探索性，因此将国家机关工作人员的玩忽职守罪认为是不可避免的，并以此为由将其犯罪行为降格为一般玩忽职守行为，不追究其刑事责任；或者以行为属于官僚主义为由，将玩忽职守罪仅作为党纪、政纪处理。二是将国家机关工作人员的一切失职行为，都当作玩忽职守罪处理，以而扩大刑事责任范围。
（2）玩忽职守罪与工作失误的界限。
工作失误是行为人由于政策不明确、业务能力和水平低等原因，以致于决策失误，造成公共财产、国家和人民利益损失的行为。二者都是基本属于行为人的过失行为，但二者存在区别。首先，客观方面的表现不同，工作失误表现为行为人不认真履行自己的工作和义务，而玩忽职守犯罪表现为行为人不履行或不正确履行自己的工作职责和义务。其次，导致发生严重结果的原因不同，工作失误，是行为人意志以外的原因，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。
笔者认为，在当前经济改革，对外开放，对内搞活的实践过程中，出现一些失误，造成某些严重损失是难免的，这主要是总结经验教训的问题，必须与玩忽职守罪严格区别开来。但对于那些在国家法律政策不允许的情况下，借口改革，盲目决策，管理混乱，给国家和人民的利益造成重大损失的绝不能以工作失误来蒙混过关，逃避罪责。（3）玩忽职守罪与工作技术事故界限。
区分二者是基本标准是看行为人对危害结果的主观心理态度和客观行为表现。如果行为人工作已经尽职尽责，由于客观条件和技术水平的限制，或者突然出现意外情况，超出正常预料，公共财产、国家和人民利益所遭受的损失与行为人的主观心理态度及客观行为之间不存在直接因果关系，则属于工作技术事故，应该吸取教训，努力改善工作条件，提高技术水平；相反，如果上述危害结果与行为不履行或不认真履行职责之间存在因果关系，行为人在主观上对这种结果能够预见或已经预见，由于采取放任的态度或疏忽大意或过于自信、导致危害结果的发生，则应以玩忽职守罪论处。另外，在处理此类问题时，还要特别看主体是否国家机关工作人员，只有国家机关工作人员才能构成本罪。
2、玩忽职守罪与危害公共安全的犯罪的界限。
有些危害公共安全罪的主体也可能是国家机关工作人员，这些犯罪与本罪的区别主要在于：（1）玩忽职守罪只能由国家机关工作人员构成，而危害公共安全的犯罪主体可能是国家机关工作人员，也可以是其他职工。（2）玩忽职守罪只能发生在国家机关工作人员行使职责、履行公务的过程中，而危害公共安全的犯罪一般发生在各种生产、作业以及直接从事指挥、作业的过程中。（3）玩忽职守罪属于渎职罪，侵害是客体为国家机关的正常活动以及公众对国家机关工作人员的活动的客观公正的信赖，而危害公共安全的犯罪所侵害的客体为公共安全。
3、玩忽职守罪与滥用职权罪的界限。
滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反或者超越法律、法规规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
两罪的相同点：
（1）侵犯的客体相同。滥用职权罪和玩忽职守罪侵犯的客体均为国家机关的正常管理活动。虽然滥用职权和玩忽职守的行为往往还同时侵犯了公民的权利和社会主义市场经济，但两罪所侵犯的主要还是国家机关的正常管理活动，因为滥用职权和玩忽职守罪从其引起的后果看可能侵犯了公民的人身权利，引起人身伤亡，或者使公共财产、国家和人民财产造成重大损失，但这些都属于两种罪的社会危害性客观表现，其本质仍然属于侵犯了国家机关的正常管理活动。
（2）侵犯的主体相同。两罪的主体均为国家机关工作人员。即指在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员。
（3）滥用职权和玩忽职守的行为只有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的，才能构成犯罪。是否造成“重大损失”是区分罪与非的重要标准，未造成重大损失的，发生一般工作过失的渎职行为，可以由有关部门给予批评教育或者行政处分。
两罪的不同点：
（1）主观方面，滥用职权罪是故意犯罪，且在大多数情况下为间接故意，即行为人对其违背的职权内容，且危害后果有一定预见，但出于某种动机而对此放任不管。而玩忽职守在犯罪的主观方面则是一种过失行为。即行为人对其在职务上的过失，及构成的危害后果应当预见，因疏忽大意而未预见，或已预见因侥幸可避免，以致发生了危害后果。[page]
（2）客观方面。滥用职权罪是作为的形式，即违反或者超越法律规定的权限和程序而使用手中的职权。也就是说行为人在构成滥用职权这一罪名，必须是有一定的权力，而在实施行为时滥用这种权力与危害结果有直接的因果关系。而玩忽职守在犯罪的客观表现形式也有作为和不作为两种。表现为对工作严重不负责任，不履行、不正确履行或者放弃履行职责，通常表现工作马马虎虎，极端不负责任，对该负责的工作撒手不管，致使给公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
（3）两罪的主体对损害结果所持的心理状态不完全相同。玩忽职守行为人不可能象滥用职权的行为人那样积极追求损害结果的发生，它对损害结果的发生最多是持一种放任的心理状态。因为当违反职责与损害结果的发生存在必然性时，行为人若追求损害结果的发生而不履行职守、不正确履行职守、放弃职守，就应以行为人所追求的目标和实际造成的结果具体定其罪名，而不能定以玩忽职守罪。
4、玩忽职守罪与法律规定的其他玩忽职守犯罪的界限。
刑法在第397条规定一般玩忽职守罪的同时，又在本章的其他条文中将一些由特定的国家工作人员在特定的领域内所实施的玩忽职守的行为规定为独立的犯罪。如刑法第400条第2款将司法工作人员由于严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃的行为规定为独立的犯罪；第406条将国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，由于严重不负责任，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第408条将负有监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为规定为独立犯罪；第409条将从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为，规定为独立犯罪；第412第第2款将国家商检部门、商检机构的工作严重不负责任，对应当检疫的物品不检验，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第413条第2款将动植物检疫机关的检疫人员严重不负责任，对应当检疫的物品不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第419条将国家机关工作人员严重不负责任，造成珍贵文物损毁或者流失的行为规定为独立的犯罪等等。凡是行为人的行为符合上述规定的，按照上述规定的犯罪定罪处罚，不能按玩忽职守罪处理。
根据刑法第397条第1款的规定，犯玩忽职守罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
注释
①“玩”，《新华字典》，2004年第10版，第495页。
②“忽”，《新华字典》，2004年第10版，第188页。
参考文献
①陈秉志著《刑法学》中央广播电视大学出版社2003年版第379－384页。
②周振相著《刑法各论》当代世界出版社2000年版第412－416页。
③吴喆著《最新刑法罪名、犯罪数额与情节的认定》人民法院出版社2005年版第430－438页。
④ 张军著《刑法罪名精释》人民法院出版社2003年版第744－747页。
⑤《常用法律法规选编》当代世界出版社2000年版
