海宁市人民检察院
摘要 检察机关在我国法制建设和社会生活中起着重要作用，根据我国检察机关的性质和我国的实际，顺应检察权的发展规律，以充分发挥检察机关在促进依法治国和建设社会主义和谐社会中的作用为宗旨，以强化法律监督为主线，适当充实和完善我国检察机关的职权。具体而言，可以从以下几个方面着手：(l)强化检察机关审判监督权。(2)扩大检察机关的起诉裁量权。(3)赋予检察机关适当的调解和实体处理权。(4)赋予检察机关民事行政公诉权。
关键词 审判监督 起诉裁量权 调解权 公益诉讼
检察机关在我国法制建设和社会生活中起着重要作用，根据我国检察机关的性质和我国的实际，顺应检察权的发展规律，以充分发挥检察机关在促进依法治国和建设社会主义和谐社会中的作用为宗旨，以强化法律监督为主线，适当充实和完善我国检察机关的职权。笔者认为，可以从以下几个方面着手。
一、强化检察机关审判监督权
从我国的宪政体制看，我国实行人民代表大会制，在“一府两院”架构下，检察机关被定位为“法律监督”机关，充分发挥法律监督职能是检察机关最本质的要求，也是设立检察机关目标指向。检察机关实现法律监督职能有多种途径，主要是通过各种诉讼活动，特别是审判监督来监督法律的实施情况，纠正审判活动中的违法行为，保障个体权利，维护公平正义，维护法律的尊严。
笔者认为，检察机关目前行使的审判监督权主要包括民事、行政审判监督权，对判决、裁定执行的监督权等等，但不包括刑事审判监督权。理由如下：
人民检察院组织法第五条规定，人民检察院“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”。1996年修订的刑事诉讼法也规定人民检察院对刑事诉讼实行监督，包括对审判活动实行监督。虽然刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但是该法在规定检察院在诉讼各阶段的权力时，并没有使用“监督”的字样，而这些权力诸如：要求公安机关说明不立案理由或要求立案、审查批捕及通知公安机关纠正违法情况、向人民法院提出纠正意见等，都是诉讼中应有的制约机制，属于正常的诉讼程序。有些属于司法审查权,有些属于公诉权的一部分。[1]至于检察机关对审判机关的监督,比如请求法院正确定罪量刑、对法庭的违法行为提出意见、对判决裁定提出抗诉等，都是公诉权中的必然含义，是作为公诉方必然拥有的权能，就好比被告人也有权请求法庭正确定罪量刑或从轻减轻处罚、有权对法院的违法行为提出意见、有权对判决提起上诉一样。“这是对公诉方作为国家代表履行职能活动的最起码要求，是其份内之责，无须人为拔高，至多可以把它看作是一种广义的监督，与被告人、当事人对审判活动的监督没有根本区别”。[2]
再者，笔者认为，承担审判监督职能的公诉人存在角色冲突。[3]检察机关既是公诉机关(属于诉讼中控诉一方)又是审判监督者，这就不可避免地产生了角色间冲突：作为监督者，其地位应当是超然的，作为控诉方(所谓当事的一方)追求的是给被告人定罪的诉讼结果，显然又不占据超然的地位，因此必然产生难以解决的地位冲突，这种冲突只能依靠选择其中一个角色而放弃充任与之相冲突的另一角色来解决。因此，就理想的权力配置言之，刑事审判监督权的法理说服力不强。刑事诉讼的正三角形诉讼构本身具有保障司法公正的机能，正因为如此，很多国家并不强调对法院的监督，司法腐败和专横的现象仍然可以得到有效的遏制。在设计合理、运作正常的诉讼结构里，只要检察机关进入这一结构并忠实地履行控诉职能，也能够发挥实质上的“监督”法院公正司法的功能。也就是说，即使从单纯的控诉职能也可以引申出对法院违法行为和错误裁判提出的权利，不必假手于审判监督职能。
但是，检察机关的民事、行政审判监督权以及对判决、裁定的监督权则是检察机关发挥法律监督职能的重要手段。在推进依法治国的进程中，充实检察机关的民事、行政审判监督权以及对判决、裁定执行的监督权，是保障个体权利，维护公平正义，维护法律的尊严的必然要求。
(一)完善民事、行政审判监督的手段
1、完善民事、行政抗诉案件的审级、审限。根据法律规定，检察机关的抗诉监督是通过上下级法院之间的审级监督来实现的。实践中，接受抗诉的人民法院对于检察机关抗诉的案件，往往函转或者裁定发回原审法院重新审理，其弊端和刑事抗诉案件的发回重审制度有诸多相同之处。将被提起抗诉的案件交给作出生效裁判的法院审理，即使该法院明知有错误，纠正起来也会遇到很多困难。因为有一些裁判是地方保护主义的产物，对这些裁判要由原作出裁判的法官作出改判，可能会遇到许多阻力。“任何人不能当自己案件的法官”，这也是审判制度的通例。[4]因此，完善民事、行政抗诉案件再审制度，必须按照公正原则的要求，明确抗诉再审案件的审级，即应由提出抗诉的检察机关同级人民法院直接进行再审并作出判决或裁定，而不能发回原审法院重新审理。审限是实践中长期存在的另一个问题。审理期限是审理程序的基本要素。法律规定了法院审理一、二审案件的期限，但对人民法院接到抗诉以后启动再审的时间未作规定，实践中大多数案件在检察机关提出抗诉以后不能及时启动再审。而法律关于再审期限的规定也没有得到很好地执行。因此，为了提高诉讼效率，建议法律明确规定，法院审理抗诉案件的审限，应当自人民检察院送达抗诉书之日起计算。
2、明确规定检察机关在民事诉讼监督中可以调取、查阅人民法院审判卷宗。“调卷难”是实践中长期困扰民事、行政检察工作的问题。人民法院的审判卷宗记载了诉讼活动特别是案件审理的具体情况，检察机关要对民事、行政审判活动进行监督，必须通过审阅人民法院卷宗了解诉讼过程和审理情况，否则监督就无法进行。[5]为了保证检察机关能有效地履行民事抗诉职能，建议法律明确规定检察机关有权调阅原审人民法院的卷宗。当事人向人民检察院提出申诉的民事、行政诉讼案件，人民检察院有权向人民法院调卷审查，审查后认为当事人申诉有理、证据确实充实，应当改判或者改变裁定的，应当作出抗诉的决定，依照案件管辖范围交有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提起抗诉；认为当事人申诉无理或者证据不足的，作出不抗诉决定，通知申诉的当事人。
（二）将民事、行政执行纳人检察监督的范围。
执行工作是审判工作的重要组成部分，执行现已成为法院的难点和热点。伴随着裁判的生效，执行部门就成为地方保护主义和部门保护主义势力以及被执行对象企图逃避执行的攻克目标。再加上法律规范不健全，执行本来就具有很大的弹性，极易滋生腐败。实践表明，民事、行政执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象相当普遍，长期以来没有得到很好解决的“执行难”问题，也与民事、行政执行程序缺乏必要的监督有关。为了惩治执行判决、裁定中的失职、滥权行为，我国刑法修正案(四)规定了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪。但是，仅仅追究少数职务犯罪者尚不足以保障民事执行的顺利进行。[6]为此，有必要将民事、行政执行活动纳入检察监督的范围，增设对执行的监督程序,才能更好地行使检察机关的法律监督权。[page]
二、扩大检察机关的起诉裁量权
起诉裁量权,指检察官对符合起诉条件的案件,斟酌案件具体情况决定是否起诉的权力。起诉裁量权来源于刑事诉讼中的起诉便宜主义。自20世纪初以来,随着刑罚目的刑理论取代报应刑理论，废除起诉法定主义，实行起诉便宜主义是世界性趋势。[7]从各国起诉制度看,目前基本都实行起诉便宜主义。赋予检察机关起诉裁量权，有利于节约司法资源，提高诉讼效率；还有利于检察官根据案件的具体情况采取灵活的处理措施，实现个别正义。
（一）我国起诉裁量权的现状
我国刑事诉讼法规定了三种不起诉，即绝对(法定)不起诉、相对(酌定)不起诉和证据不足不起诉。其中，相对不起诉是1996年刑事诉讼法对于1979年刑事诉讼法中免予起诉的重大修改和完善，具体规定是:“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这一修改符合当时的历史条件，但从目前的情况来看，相对不起诉的范围过窄，不能充分发挥不起诉的作用。当今，我国面临犯罪数量不断增长的现实问题，检察机关只能利用现有的司法资源，在依法办案的前提下，通过合理配置资源办理更多的刑事案件，实现诉讼经济的目的。
（二）国外起诉裁量权的经验
从国际经验来看，德国在东、西德统一之后，面对经费紧张、资源不足的问题，为了缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，扩大了审前不起诉的范围。德国的不起诉很具有代表性，不仅适用于轻微犯罪，也适用于一般案件，只要被告人认罪态度好、缴纳罚款、提供社区服务、赔偿被害人损失、向某公益设施或国库支付一笔款项，或者作出其他公益给付，就可以作出不起诉处理，所以德国的检察官被称为“审前法官”。日本实行“起诉犹豫”制度，起诉犹豫是以起诉便宜主义为基础的，主要适用于轻罪案件和其他社会危害性不大的案件，对于预防犯罪和提高诉讼效率有着积极的意义。[8]
（三）扩大起诉裁量权的思路
贾春旺检察长在全国检察长会议上指出：“要把宽严相济刑事政策作为当前检察机关的一个重大课题，认真研究具体措施，把严格执行法律与严格执行刑事政策有机统一起来，把依法办案的法律效果与社会效果有机统一起来。”贯彻宽严相济的刑事政策，一方面要继续坚持“严”的方针，对严重犯罪采取法定主义立场；另一方面则要贯彻“宽”的方针，给予检察机关更多的起诉裁量权，将检察机关十分有限的司法资源能够集中于起诉严重犯罪上。而要真正实现这一目标，光靠一个刑事政策的指导是远远不够的，公诉活动是一项严肃严谨的法律活动，必须有扎实的法律依据。建议以《刑事诉讼法》的修改为契机，明确检察机关的起诉裁量权的适用范围，同时明确起诉裁量权的适用方式,除了现有的微罪不起诉，增设暂缓起诉、选择性起诉等方式，使检察机关能够灵活、妥当地对案件作出处理决定。如可在刑事诉讼法中明确检察机关在运用起诉裁量权时，除应综合考虑犯罪嫌疑人的犯罪动机、目的、手段等基本情节外，还应考察犯罪后的态度、表现以及犯罪嫌疑人的年龄、家庭环境等因素，特别在暂缓起诉案件中，还应将是否有后续监管条件作为审核对象，并综合考虑对犯罪嫌疑人是否施以刑罚对社会公益的影响从而做出最终判断。[9]
（四）健全起诉裁量权的制约机制
一种权力一旦失于监管必将导致滥用，这是不变的真理。因此，与扩大起诉裁量权相配套的，应建立行之有效的制约机制，方能在最大程度上发挥其积极作用。[10]应当充分利用现有人民监督员制度，制定具体的监督办法，发挥人民监督员的作用。同时起诉裁量权的扩大在某种程度上必将使某些对被害人伤害较大的案件进入不诉或暂缓起诉程序。因此，检察官在行使裁量权的过程中，最低限度应承担充分告知的义务，包括告知案件的拟处理结果以及该结果的真实法律意义及其享有的救济渠道等，听取被害人的意见，接受被害人的监督。被害人对不起诉或暂缓起诉不服的，可以提出申诉，或是向法院起诉。
三、赋予检察机关适当的调解和实体处理权
检察权总的来说是一种程序性的司法请求权而非处分权，但是随着刑事司法理念的发展，目的刑理论以及青少年恢复性司法理论在各国的刑事司法实践中的广泛适用，越来越多的人认同刑罚的目的不仅仅是惩罚犯罪，更重要的是使受到破坏的社会关系尽快得到恢复，使犯罪的人尽快回归社会。[11]因此，对于一些轻微的刑事案件，当检察机关决定不起诉后，可以在加害人与受害人之间进行调解，使被害人得到心理和物质上的补偿，加害人得到受害人的原谅，恢复二者之间的社会关系，化解社会矛盾。
（一）赋予检察机关适当的调解和实体处理权的背景
1、构建和谐社会的要求。党的十六届四中全会明确提出“构建和谐社会”的伟大目标，检察机关的工作也应当为和谐社会的构建做出贡献。配合检察机关的起诉裁量权，如对于某些由邻里纠纷引起的轻微刑事案件，在双方之间及时进行调解，使受害人得到物质上的补偿和精神上的抚慰，快速化解矛盾，能起到很好的社会效果，也有利于和谐社会的构建。
2、我国的文化传统。中华民族深受儒家学说的影响，为人处事都讲究一个“和”字，“以和为贵”、“和气生财”等都是老百姓奉行的行事准则。而这种文化传统反映到法律上，就形成了中华民族“息讼、止讼”的法律文化，而这种法律文化与法治国家的建设是并行不悖的，任何国家的法治建设都必须与这个国家的法律文化相结合，本土化的法治才是能为老百姓所接受的、长久的法治。所以，对某些刑事案件进行调解，不仅不违背法治的要求，而且符合我国的法律文化传统，能为广大人民群众所接受。
3、检察机关优势。检察机关的审查起诉职能无疑为检察机关进行刑事调解提供了便利。检察机关通过对案件的审查，不仅能了解案件发生的原因、经过，而且能掌握嫌疑人的心理状态、悔罪态度、家庭情况等信息，这为调解提供了先决条件。对于一些犯罪情节轻微、悔罪态度好，也有能力对受害人进行补偿的嫌疑人，检察机关可以对双方进行调解，从而化解矛盾，使受害人得到精神和物质的补偿，加害人摆脱心理上的负担，更好地回归社会。
（二）调解的适用范围
为积极配合和谐社会的建设，贯彻落实“宽严相济”的刑事政策，各地检察机关都在探索如何更好地进行调解工作。笔者认为，要正确进行调解工作，必须首先明确调解的适用范围。调解的范围应限定在酌定不起诉范围内（以现有的刑事诉讼法看），只有那些依照法律规定可以酌定不起诉的案件才可以适用调解。笔者认为，具体包括两类案件：[page]
1、受害人与加害人之间有基础关系的轻微刑事案件。在酌定不起诉案件的范围内，调解又必须限定在那些有调解基础的案件中，也就是受害人与加害人之间有基础关系，如双方具有亲属关系、邻里关系、朋友关系、同学关系等。只有这些案件才能更好的实现调解的初衷，即化解矛盾，恢复社会关系。对于那些双方之间没有基础关系的案件，暂时不宜纳入调解的范围，避免使群众产生“有钱就能摆平一切”的负面印象。
2、青少年案件。对于青少年案件，我国历来的刑事政策就是“教育为主，惩罚为辅”，如何避免青少年二次犯罪，是检察机关办理青少年案件时必须考虑的。近年来，在处理青少年案件时，各地法院和检察院越来越多的借鉴西方的恢复性司法理念。恢复性司法认为：犯罪损害了个人权益和个体之间的社会关系，而不仅仅是对国家的侵犯；它以被害人和侵害人为中心，鼓励对话和协商，通过不法青少年与被害人和社区的交流认识到自己行为带来的危害，激发其责任感和对规范的认同，有利于越轨青少年的矫正和再社会化，强调被害人与社区的参与以及与加害人的和解。[12]恢复性司法为青少年案件的调解提供了理论基础。通过调解，不仅能使不法青少年承担起应有的社会责任，还为这些青少年再次踏上社会提供了可能，他们的人生毕竟才刚刚开始，不能因为一次错误，就使他们的人生永远带上污点。
四、赋予检察机关民事行政公诉权
（一）我国民事、行政公诉的立法现状
民事公诉权，即检察机关和检察官为维护国家和社会公共利益提起民事诉讼的权力。1806年，法国
民事诉讼法和法院组织法赋予检察机关一项新的职权，即检察机关为维护公共利益，可以作为主要当事人，有权提起民事诉讼。这与检察机关公益代表人的性质是相适应的。此后，大陆法系和英美法系的国家都效仿法国，赋予检察官提起民事诉讼的权力，如德国检察官对涉及国家和社会公众利益的重大民事案件提起民事诉讼或者参与民事诉讼，法官认为案件需要检察官参与的，可以通知检察官。[13]我国1951年和1954年检察机关组织法赋予检察机关提起民事诉讼的权力，1979年组织法取消，现行民事诉讼法第14条、第185条、第186条又有相关规定，当事人对不服人民法院己经发生法律效力的民事判决和裁定的可以请求人民检察院抗诉。
行政公诉权，即检察机关和检察官对行政机关因违法行政行为或不当履行职权行为对社会公益造成损害的案件追诉的权力。国外检察机关既可以代表政府利益参加行政诉讼，也可能站在政府的对立面，对政府侵害公共权利的行政行为提起诉讼。在美国，联邦总检察长有权决定参与他认为涉及联邦利益的任何行政诉讼案，“检察官有权决定并参与他认为涉及社会利益的任何行政诉讼案件。”[14]我国1951年检察署条例中赋予检察机关提起行政诉讼的权力，后又取消。现行行政诉讼法第10条、第64条又作了新规定，对法院作出的错误判决和裁定可以提起抗诉。
可见我国民事诉讼法和行政诉讼法都没有赋予检察机关提起民事和行政诉讼的权力，只是鉴于检察机关是法律监督机关的职能，而赋予检察机关提起抗诉的权力。
（二）检察机关民事、行政公诉权的理论基础
长期以来，我国诉讼法领域的观点是：只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格,反映在《民事诉讼法》上,体现为第108条关于起诉条件第一项的规定,即原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。也就是说，当事人只有为了维护自己的利益时才能提起诉讼，享有诉权。因此，有必要从理论上研究和解决检察机关的诉权、检察机关的诉讼法律地位等问题。随着诉讼程序价值多元化的发展，诉讼法理论和实体法理论的分离，现代法治国家无论是在诉权理论方面，还是在诉权立法方面，均得到了长足的发展，出现了纯粹的直接利害关系之外的诉讼当事人，他不一定是法律保护权利的实际享有者，其诉讼请求的目的着眼于法院在诉讼中通过禁止令状或宣告性判决等多种手段维护国家和社会利益、或影响和改变公共政策、或创设新型权利和义务。这就为公益诉讼主体与实体权利主体分离提供了理论基础。由此说明，诉权可以独立于实体权益主体之外而由法律赋予其他主体行使。诉权理论的发展,为赋予检察机关国家和公益代表人身份，提起民事、行政诉讼提供了理论基础。[15]
公共利益是人民检察院对于有关国家和公众利益的重要民事、行政案件提起诉讼并参加诉讼的权力的价值基础。检察机关的公益原则为检察机关提起或参与民事、行政诉讼找到了最佳契合点。随着市场经济的不断发展和社会的进步，在民事、行政诉讼中出现了许多新型案件，如环境与资源保护案件、
消费者权益保护案件、反垄断案件、国有资产流失案件等,而这些案件的最终处理结果不仅事关诉讼当事人的切身利益，而且涉及国家利益或者社会公共利益。因此，对于此类案件，世界各国无不实行干涉主义，限制当事人的自由处分权，以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。在国家机关体系当中，检察机关无疑最适合充当代表国家机关干预特定民事、行政诉讼的角色。
（三）国外检察机关民事、行政公诉的概况
在许多西方国家，法律一般都有检察机关提起民事诉讼的规定。如法国新《民事诉讼法》规定：在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼；在公共秩序受到损害时,它可以为维护公共秩序而提起诉讼。德国法律规定：对诸如因生产企业疏忽造成的重大环境污染、重大侵害消费者权益等涉及国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以公益代表人的身份提起诉讼。日本法律规定：检察官代表国家维护社会秩序及善良风俗,检察机关可以作为公益代表人提起与社会公益紧密相关的民事诉讼。美国的《谢尔曼反托拉斯法》、《
环境保护法》、《防止空气污染条例》等一系列的法律中,均授权检察机关代表联邦利益和公共利益提起民事诉讼。[16]
从世界范围看，由检察官作为公益代表人提起行政诉讼的制度为越来越多的国家法律所确立。例如，美国检察官可以对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼。英国检察总长代表国王和公共利益，可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。日本检察长也可以作为公益代表人提起行政诉讼。
因此，笔者认为，无论是以世界各国检察权制度为参照,还是从我国的实际情况看,对于侵占国家财产和公共财产(如国有资产流失)、严重环境污染、自然资源破环、垄断(包括市场垄断、行业垄断以及行政垄断)和限制
市场竞争等严重侵害国家利益和公共利益行为,赋予检察机关代表国家利益和公共利益提起诉讼的权力是非常必要的。[page]
综上所述，笔者认为，充实检察机关职权，强化检察机关审判监督权，扩大检察机关的起诉裁量权，赋予检察机关适当的调解和实体处理权以及民事行政公诉权，是强化检察机关法律监督职能，充分发挥检察机关促进依法治国和建设社会主义和谐社会作用的重要途径。
（作者张镧系我院公诉科干警）
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