浅析公诉案件的撤回起诉

【内容摘要】公诉案件撤回起诉是庭审过程中的一种诉讼行为。修改后的刑事诉讼法已将其废除，说明其已无存在的诉讼价值，同时法律亦不再赋予检察机关撤回起诉权。但是，两高又以司法解释的形式将撤回起诉重新纳入刑事诉讼轨道，给司法实践带来弊端。诉讼实践证明，“有法必依”的司法原则不可动摇。如果认为撤回起诉有存在的必要就应在刑事诉讼法中加以明确规定。
【关键词】撤回起诉 司法解释 法律价值
我国现行《刑事诉讼法》中没有就检察机关是否可以将已经提起公诉的刑事案件撤回起诉作出明确的规定，司法实践中公诉案件撤回起诉是根据最高人民检察院和最高人民法院（以下称“两高”）针对公诉案件撤回起诉的相关问题。1979年刑事诉讼法第108条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”此规定在1996年的刑事诉讼法将其废除，两高又以司法解释的形式将撤回起诉重新纳入刑事诉讼轨道。
一、公诉案件撤回起诉的概念、依据
（一）撤回起诉的涵义
广义上理解，撤回起诉是指当事人（机关）向审判机关提起诉讼的当事人，基于一定的原因和意志，通过一定形式的意思表示，由审判机关按照法定程序准许（或推定）诉讼主体收回诉请、放弃诉讼的行为。在民事诉讼程序中的撤回起诉，简称撤诉，也称撤销起诉，其主体是起诉的一方当事人。而在公诉案件中撤回起诉，是指公诉案件起诉到法院之后，在案件审理过程中，发现不宜或不能将被告人定罪的情形，检察机关依法决定撤回起诉请求的诉讼活动。撤诉权是专属于检察机关的诉讼请求权，是一种程序权力，目前法律规定的撤回起诉的时限范围规定在“提起公诉后至人民法院宣告判决前”。 如果检察机关以事实不清、证据不足为由撤回起诉，实质上意味着一个按照无罪推定原则认定被告人无罪的结果，这与我国刑事立法精神并无冲突。因此，撤回起诉是一种刑事诉讼过滤机制和诉讼程序补救机制，与公诉机制共同彰显诉讼的程序价值和人权保障功能，维护着检察机关权威和司法形象，但是我国现行的刑事诉讼法中未对撤回公诉程序作出规定，致使司法实践中缺乏执行标准和可操作程序，直接影响刑事司法的权威性和严肃性。
（二）公诉案件撤回起诉的法律依据
我国1996年修改后的《刑事诉讼法》废除了原刑事诉讼法第108条公诉案件撤回起诉的规定，仅保留了自诉案件中自诉人的撤诉权，这是我国庭审改革的一项重要内容。刑事诉讼法实施后，公诉案件撤回起诉已经失去了刑事诉讼中的价值和法律上的依据。在最高法院司法解释中仅有三条相关的内容：第157条第3款“法庭宣布延期审理后，人民检察院在补充侦查的期限内没有提请人民法院恢复法庭审理的，人民法院应当决定按检察院撤诉处理。”第177条“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的人民法院应当审查检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”第241条“检察院在抗诉期限内撤回抗诉的，第一审法院不再向上一级法院移送案件；如果是在抗诉期满后二审法院宣告裁判前撤回抗诉的，二审法院可以裁定准许，并通知一审法院和当事人。”最高检的司法解释也仅有四条表述：第348条“在法庭审理过程中，有下列情形之一的，公诉人应在要求法庭延期审理获准后，在补充侦查的期限内提请法院恢复法庭审理或撤回起诉。（1）发现事实不清，证据不足，或者遗漏罪行，遗漏同案犯罪嫌疑人，需要补充侦查或补充提供证据的；（2）发现遗漏罪行或遗漏同案犯罪嫌疑人，虽不需要补充侦查或补充提供证据，但需要提出追加或变更起诉的；
（三）需要通知开庭前未向人民法院提供名单的证人、鉴定人或经人民法院通知而未到庭的证人出庭陈述的。”第349条“法院宣布延期审理后，检察机关应当在补充侦查的期限内提请法院恢复法庭审理或撤回起诉。”第351条“……发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”第353条“变更起诉或撤回起诉应当报经检察长或检委会决定，并以书面方式在法院宣告判决前向法院提出。撤回起诉后，没有新的事实或新的证据不得再行起诉。”
两高的司法解释已经超越了立法规定，将立法机关废除的制度用司法解释的形式重新纳入刑事诉讼轨道，违背了刑事诉讼法程序法定原则的基本要求。也是对有法必依依法治国根本原则的公开违犯，有法必依不仅仅是对广大公民而言，也包含着司法机关依法进行司法活动，行政机关依法行政，更进一步说，司法行政机关有更大的责任率先遵守法律规定，有法必依,不突破法律所规定的界限。基于程序法定原则，基于保障人权的要求，因此凡是涉及国家司法机关的职权配置和犯罪嫌疑人、被告人重大权益保障的事项，都应当由立法机关通过法律的形式加以明确规定，而不能由其他机关、团 体或个人以其他任何形式作出规定。自然也包括司法机关在内。公诉案件撤回起诉涉及到代表国家行使控诉职能的检察机关的权力配置，根据程序法定原则的要求，应当由作为基本法的刑事诉讼法加以规定，既然刑事诉讼法并未就撤回起诉作出明确规定，表明立法机关并没有赋予检察机关这一权力。而两高在法无明文规定的情况下，以司法解释的形式对撤回起诉的程序作出规定，则有僭越权限之嫌疑。
二、公诉案件撤回起诉的基本特征
作为刑事诉讼的程序，公诉案件撤回起诉有四个基本特征:
其一、程序法定性。即撤回起诉必须经由法院审查后，按照法定的程序作出准许撤诉、推定为撤诉或不准撤诉的裁决。
其二、主体同一性。即撤回起诉和提起诉讼的为同一个诉讼主体，因为提起诉讼和放弃诉讼在同一个诉中属于诉权不可分割的两方面内容，撤回起诉是当事人行使处分权利的具体体现。需要明确的是，主体的同一性表现为权利的同一性而非形式的同一性，如民事诉讼中当事人可以通过代理人而不必亲自向法院提出撤诉请求。
其三、权利限制性。即撤回起诉作为当事人的诉权，原则上法院根据处分原则应该准许，但必须加以限制。如在民事诉讼活动中，原告申请撤诉的行为可能损害其他公民的合法权益，法院就可以裁定不准予撤诉。
其四、时间限定性。即撤回起诉必须在提起诉讼之后、法院宣判之前这一段诉讼期间内。如果法院已经作出裁判，就意味着对诉讼请求作出了实体性的结论意见，不管诉请能否得到支持，当事人都不能行使处分权利。
三、公诉案件撤回起诉的法律价值
公诉案件撤回起诉制度的依据仅来自“两高”的司法解释。两高作出的上述司法解释，其性质属于司法机关协调案件的规定，但缺乏法律依据，在司法实践中也无法统一，使法律的严肃性和司法机关的权威性受到折损，使诉讼当事人的合法权益受到侵害。作为诉讼意义上的刑事程序规则，是由国家立法机关制定的基本法律即刑事诉讼法明确规定的，司法机关不得违背刑事诉讼法的明文规定，以任何形式包括以司法解释的形式改变诉讼制度。1996年刑事诉讼法废除了公诉案件撤回起诉制度，并不是立法上的疏忽，而是其已没有存在的价值。即刑事诉讼法是立法机关制定的法律，立法机关将撤回起诉制度予以废除，说明撤回起诉已不再适应新的诉讼活动。我国的诉讼制度与国外一些国家的诉讼制度也有很大的差异，我们不能以国外立法例作为我国撤回起诉存在的理由。这就是修改后刑事诉讼法废除撤回起诉的立法原意，此解释违背立法原意，有任意扩大解释之嫌。两高的司法解释已经超越了立法规定，将立法机关废除的制度用司法解释的形式重新纳入刑事诉讼轨道，有违刑事诉讼法“程序法定”原则的基本要求。基于程序法定原则，基于保障人权的要求，凡是涉及国家司法机关的职权配置和犯罪嫌疑人、被告人重大权益保障的事项，都应当由立法机关通过法律的形式加以明确规定，而不能由其他机关、团体或个人以其他任何形式作出规定。公诉案件撤回起诉涉及到代表国家行使控诉职能的检察机关的权力配置，根据程序法定原则的要求，应当由作为基本法的刑事诉讼法加以规定。既然刑事诉讼法并未就撤回起诉作出明确规定，表明立法机关并没有赋予检察机关这一权力。而两高在法无明文规定的情况下，以司法解释的形式对撤回起诉的程序作出规定，这是司法权对立法权的僭越，这种司法立法的现象是违背程序法定原则的要求的。[page]