编者按 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》日前公布，在全社会广泛关注的农村土地管理制度方面，《决定》提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这些创新性规定必将对我国土地管理法制建设产生重大和深远的影响，同时也对国土资源管理工作提出了更高的要求。
为贯彻落实党的十七届三中全会精神，本期特邀国土资源部政策法规司副司长魏莉华撰文，介绍近年来我国围绕农村集体建设用地流转进行的探索和实践，并勾勒当前国土资源管理在建立严格规范的农村土地管理制度、引导和规范农村集体建设用地流转方面的工作思路。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经党的十七届三中全会审议通过。《决定》在深刻总结30年农村改革发展伟大实践和基本经验，深入分析当前农村改革发展面临矛盾和问题的基础上，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。《决定》在许多方面提出了改革措施，特别是在农村土地管理方面，创新性地提出了“在土地利用总体规划确定的城镇建设范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这是重大的制度创新，标志着农村集体建设用地开始逐步向市场化的方向迈进。
政策探索
解决农村城镇化进程中土地供需矛盾
根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。农村集体建设用地主要由农户或者农村集体经济组织自用，包括兴办乡镇企业、村民建住宅以及乡(镇)村公共设施和公益事业建设。农村集体经济组织以外的单位和个人只有在以下两种情况下可以直接使用农村集体建设用地：一是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业;二是依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。法律之所以限制农村集体建设用地进入市场，主要是为了保护耕地。
近年来，随着农村城镇化、工业化的推进，农村集体建设用地流转趋于活跃，特别是在沿海和大城市郊区，需求尤为明显。虽然《土地管理法》适应乡镇企业融资、兼并等需要，允许依法取得、符合规划的集体建设用地使用权，在企业破产兼并时可以依法入市流转，但这一规定已难以适应形势发展的需要。目前，我国现有的农村集体建设用地是城镇建设用地的5倍，既分散又低效。允许集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业化小区建设，可以有效解决农村城镇化、工业化进程中土地供需矛盾，大大降低农民进入小城镇和工业化小区所支付的成本，从而加速农村城镇化、工业化的进程。
农村集体建设用地流转，直接关系农村经济发展和农民土地权益保护。自2003年以来，党中央、国务院在多个文件中就此问题进行了探索。2003年，中共中央、国务院《关于做好农业和农村工作的意见》(中发〔2003〕3号)明确提出“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”;2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)进一步明确“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)指出“农村集体建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。
试点实践
探索集体建设用地入市模式
为了探索农村集体建设用地进入市场流转的实现途径，全面分析和应对集体建设用地进入市场流转后对耕地保护目标可能带来的不利影响，国土资源部自1998年以来，积极推进农村集体建设用地流转的理论创新和实践探索，先后批准在安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地开展农村集体建设用地流转试点工作，试点的主要内容是允许农村集体建设用地使用权在符合土地利用总体规划、村庄集镇规划以及土地利用年度计划的前提下，经依法批准，可以采用转让、租赁、抵押或者作价入股等形式进行流转。各试点单位结合本地区的实际情况，探索形成了农村集体建设用地流转的多种模式。
浙江湖州是浙江省和国土资源部农村集体建设用地流转的试点地区之一。在试点过程中，湖州市以解决乡镇企业土地资产处置和个体私营经济发展所需的用地为出发点，形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和规划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。流转形式包括转让(含作价入股或出资)、出租、抵押。土地收益分配，谁所有谁收益，土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。湖州市的农村集体建设用地流转试点，为当地小规模个体私营企业的发展提供了便利，农民集体也从中获益。到2004年，农民集体取得收益1.5亿元。同时，湖州市的农村集体建设用地流转严格限定在存量的建设用地范围内，且只允许在规划区外进行农村集体建设用地的流转，且农村集体建设用地不能用于商业性开发。
安徽芜湖是第一个经过国土资源部批准、并在部直接领导下进行的试点。在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。芜湖市委、市政府将试点作为发展小城镇、融入长江三角洲的主要契机，成立了试点工作领导小组，形成了《试点方案》，并根据试点方案制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》。试点的主要内容包括：农村集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权;农村集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转。在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议;农村集体建设用地使用权流转分首次流转和再次流转;农村集体建设用地流转的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配等。安徽芜湖试点最大的突破在于：农村集体建设用地可以在不改变土地所有权关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益。此外，芜湖试点在完善农村集体建设用地流转程序和规则方面取得了显著成效，体现了国土资源部在推进城乡一体化的建设用地市场方面的努力。
广东顺德是国土资源部和国务院法制办联合批准的农村集体建设用地流转试点，其主要内容包括：流转的农村集体建设用地必须符合规划且权属无争议;流转须通过合同约定使用年限，不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限，再流转的年限不超过出让合同约定的剩余年限;流转的集体建设用地不得用于房地产开发建设，使用者不得擅自改变原土地用途;建立农村集体建设用地基准地价，由区政府定期公布，作为政府向土地所有者核收流转收益金的收据;集体建设用地流转可采取招标、拍卖、竞价或协议方式进行，流转合同须经区国土局审查备案后方能生效，等等。
除了顺德等试点地区外，农村集体建设用地流转在广东南海、中山、东莞市等地，由农民集体自发进行，具有明显的自下而上特征。 为了规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台了关于集体建设用地流转的通知，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，成为全国第一部规范农村集体建设用地流转的地方政府规章。这部规章开宗明义，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业)，联营企业等;对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定。更具有突破意义的是允许集体建设用地使用权抵押。同时，它还明确了土地收益的管理和使用方式，要求将50%以上存入银行专户，专款用于安排农民社会保障。
完善立法
引导和规范集体建设用地流转
贯彻落实党的十七届三中全会精神，引导和规范农村集体建设用地流转，是当前国土资源管理工作的重中之重。笔者认为，当前应当着重作好以下几方面工作：
抓紧出台规范农村集体建设用地流转的部门规章。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为农村集体建设用地进入市场流转开辟了政策空间，是重大的制度创新，具有深远的意义。为了保障农村集体建设用地流转的规范操作，防止流转过程中侵害农民利益和破坏耕地行为的发生，部应当在全面总结农村集体建设用地流转试点经验的基础上，尽快研究出台规范农村集体建设用地流转的部门规章。在部门规章立法中要重点规范和解决以下五方面问题：一是要明确界定农村集体建设用地流转的范围，将农村集体建设用地流转严格限定在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的非公益性项目用地;二是要按照《决定》提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的要求，明确和细化农村集体建设用地在土地所有者与土地使用者之间的首次转让程序和步骤，以及已经依法取得的农村集体建设用地在土地使用者之间再次转让的程序和步骤;三是要严格实施用途管制，进入市场流转的主要是存量的农村集体建设用地，涉及将农用地转为建设用地的，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法取得农用地转用审批后，方可进入市场流转;四是必须尊重农村集体经济组织和农民的意愿，切实保障农民权益，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点和落脚点;五是要规范地方政府和国土资源管理部门的行为，切实转变政府职能，政府和国土资源管理部门应当主要以流转活动服务者和市场行为监管者的身份，行使社会管理和公共服务的职能。
继续深入推进《土地管理法》修改。土地管理法律制度的每一次重大变革，都与党中央、国务院的重大决策密不可分。党的十七届三中全会《决定》关于“健全严格规范的农村土地管理制度”，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”的规定，以及“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”的要求，使得《土地管理法》的修改迫在眉睫。目前，十一届人大常委会已将《土地管理法》修改列入了十一届人大常委会的立法规划，国土资源部也已经启动了《土地管理法》修订草案的起草工作。在起草过程中，要注重改革决策与立法决策相结合，将党的政策上升为法律。
健全和完善土地税收制度。由于《土地管理法》限制农村集体建设用地进入市场流转，因此，我国现行的与土地相关的税种，除耕地占用税外，均未将农村集体建设用地全部或者部分纳入征税范围，包括城镇土地使用权税、土地增值税和契税等。在推进农村集体建设用地进入市场流转的同时，必须高度重视与流转相关的配套政策的研究，特别是土地税收制度的研究，积极与财政和税务部门沟通情况，提出建议，完善相关的税收配套措施，促进农村集体建设用地流转的健康发展。
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