【摘要】该文剖析了我国未成年人权益保护立法方面存在的不足。提出应根据联合国《儿童权利公约》这个有史以来最为广泛认可的国际公约所确定的“未成年人最大利益原则”和“未成年人优先原则”，以“未成年人本位意识”制订一部将未成年人权益保护制度、未成年人司法制度和未成年人检察制度有机统一起来，具有程序法和实体法涵义的未成年人权益保护法典。依法建立专门的未成年人法院审理所有涉及未成年人的民事、行政、刑事案件；依法建立专门的未成年人检察机构对所有涉及未成年人的民事、行政、刑事案件行使公诉权，对未成年人权益保护责任主体的渎职犯罪行为和不作为违法行为、以及所有侵犯未成年人权益的犯罪行为和违法行为行使检察权。从而改变当前未成年人权益保护立法系统性不强、缺乏未成年人本位意识、刚性不足，未成年人与成年人共用相同的刑事实体法和程序法体系，不利于保护未成年人合法权益的现状，建立有中国特色的专门的独立于成年人适用法律体系之外的未成年人权益保护法律体系。
【关键词】未成年人；权益；保护；立法
Abstract: This paper analyzes the defects of the legislation of the right protection for under-ages in our country, and points out that a code of the right protection for under-ages with procedural law and entity should be made. This should base on the most beneficial principle, the priorest principle for the under-ages, and the consciousness of the under-ages themselves, which are determined by Children’s Right Convention of the United Nation, the most widely recognized international convention. The code will systematically integrate with the right protection system, the judicative system and the procuratorial system for under-ages. A court and a procuratorial authority for under-ages should be established according to the law, which especially try all the civil cases, administration cases and criminal cases involved with the under-ages. They will exercise prosecution right to all the civil cases, administration cases and criminal cases involved with the under-ages, and exercise procuratorial right to the crime of misconduct and violating-law activities infringing upon under-ages. In this way, the present situation that does not contribute to protecting the legal right of under-ages would be changed, in which under-ages share the same entity and prosecution with adults. On the other hand, another disadvantage of the right protection for under-ages would be changed, such as the weakness of the legislation, the lack of rigidity and consciousness of the under-ages themselves. Thus a special legal system for protecting under-ages’ right should be found, which is of the characteristic of our country and independent of the legal system for adults.
Key words：under-age；right；protection；legislation
中国多年来致力于通过立法保护未成年人的合法利益，进而使未成年人权益的保护法制化、规范化。我国从国情出发，参照世界各国立法，以及有关保护未成年人权益的法律和国际文件，以《中华人民共和国宪法》为依据，制定了以《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》为核心，包括《义务教育法》、《教育法》、《收养法》、《继承法》、《母婴保健法》以及《婚姻法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》等相关内容在内的一系列有关未成年人生存、保护和发展的法律，以及大量相应的法规和政策措施，形成了较为完备的保护未成年人权益的法律体系，对未成年人的生命权、生存与发展、基本健康和保健、家庭环境和替代性照料、教育、休闲和文化活动以及残疾未成年人的特殊保护等均有全面系统的规定。但在《中华人民共和国未成年人保护法》制订以后的十多年中，中国社会发生了巨大的变化，国家法制建设也有了极大的发展，然而其中专门为未成年人权益保护的立法却屈指可数，随着时间的推移、社会和经济的发展，这些立法保护已越来越不能适应现实情况的需要，笔者试从以下方面作些分析：
一、我国未成年人权益保护立法方面存在的问题
中国虽然注重通过立法来保护未成年人的合法利益，特别是《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》填补了我国未成年人权益保护方面的法律空白，但在实践过程中亦逐渐暴露出我国未成年人权益保护立法方面存在的不足和缺陷:
（一）立法的系统性不强。我国立法机关对未成年人权益保护立法缺乏总体规划，未制订统一的未成年人权益保护法典，未成年人权益保护的相关立法散布在上述《母婴保健法》、《义务教育法》等十多部不同类型的法律中，难以形成完善、有效的未成年人权益保护法律体系，而且有的法律条文没有制定与之相配套的行政法规和司法解释，使到在执法上存在着有法难依、违法难究的局面；特别是在未成年人犯罪方面，《未成年人保护法》中只规定参照《刑法》第几条来处理，但《刑法》早在1997年就修改过了，相应的条款已不是原来的内容，两部法律的内容根本无法衔接。
（二）未成年人本位意识不足。在我国立法中存在对未成年人权益的认识误区，未能将未成年人当作一个独立的人来看待，未能体现出“未成年人最大利益原则”和“未成年人参与意识”。我国未成年人权益保护立法的两部主要法律《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，本身就反映了立法者对未成年人问题的一种偏见——把未成年人当作父母、家庭、社会的财产来加以管制。我国现有的刑事法律规定基本上是针对成年人而言的，可称之为成年人刑事司法制度，虽然我国对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，并坚持教育为主、惩罚为辅的原则，但这一制度对尚未成熟的未成年人而言是不公正、不科学的，我国未成年人和成年人适用同一法律体系，没有独立的未成年人法律体系，必然对进入刑事司法程序的未成年人产生无法避免的负面影响。
（三）权益保护不完整不全面。虽然我国现行未成年人权益保护立法涉及内容广泛，规定对虐待、遗弃、故意杀害未成年人以及偷盗、拐卖、绑架、出卖、收买未成年人等犯罪行为，予以严厉惩处。但缺乏对未成年人权益的确认，往往将对未成年人权益保护等同于对未成年人身体安全、健康的保护，忽视了对未成年人人格尊重，忽视对未成年人应当享受的权益的尊重，客观上导致对他们个人权益的忽视。特别是在未成年人财产权、隐私权，以及日益凸显的网络、毒品、影视分级、未成年人暴力等问题上都没有具体规定。
（四）对执法主体的职责缺乏规范性。我国的未成年人权益保护立法虽然从政府、家庭、学校、社会、司法等方面对未成年人权益作了全面的保护性规定，但规定的只是原则性的抽象的条款，还只是处于倡导、宣传、调节的状态，对政府、政府职能部门、家庭、学校、公检法、妇联、共青团等机构在保护未成年人方面的法律地位、法律责任不明确，也不具体，尤其未规范政府、社会和公民保护未成年人权益的具体责任，存在“大家都在管、大家都没有真正管”，“人人都有责任、人人都不用负责”的相互扯皮的现状。
（五）可操作性不强。缺乏规范性的法律是不具操作性的法律，现行未成年人权益保护的相关立法正是属于这种法律。特别是我国未成年人权益保护立法的核心《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》，不是完整的实体法和程序法，缺乏可操作性，在司法实践中，凡牵涉未成年人的案件，法院从来没有也无法引用《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》来进行审判。
（六）刚性不足的缺陷明显。由于种种原因，我国还没有确立未成年人权益保护相关法律法规的强势地位，没有建立未成年人权益保护责任追究制度，没有设立专职的未成年人权益监察机构，对家庭、监护人、公民侵权和失职如何制裁，对政府、政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、城市居民委员会、农村村民委员会、学校等机构在未成年人权益保护方面监督不力、执法不到位、走过场、严重失职、没有履行相应职责等不作为行政违法如何实行责任追究，缺乏相应的惩罚性条款，执法力度比较弱，导致不能真正启动制裁机制。
二、关于我国未成年人权益保护立法的设想
综上所述，为了适应形势的需要，更好地对我国未成年人权益进行保护，建议在对现有的关于未成年人权益保护的立法成果加以整理、修改、补充的基础上，制订独立、完整、统一的未成年人权益保护法典，内容包括总则、未成年人权益、未成年人权益保护、未成年人犯罪、责任追究等主要编章。
（一）总则部分。应明确立法的未成年人本位意识，规定立法的宗旨是保护未成年人的权益，确认“未成年人最大利益原则”既是该法的原则也是该法的指导思想，“未成年人优先原则”是实现未成年人权益的重要条件，凡与未成年人权益有关的事以未成年人的需要为首要考虑。明确国家、政府、政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、城市居民委员会、农村村民委员会、学校等机构和家庭、监护人、公民是未成年人权益保护的责任主体。
（二）未成年人权益部分。以《宪法》确认的公民权益为基础，可吸收上述《未成年人保护法》等相关法律法规中有关未成年人权益部分的内容，确认未成年人享有的权益，并增加有关未成年人福利的新内容共同组成，对未成年人的生命权、人格尊严、生存与发展、基本健康和保健、家庭环境和替代性照料、教育、休闲和文化活动等各方面的权益以及未成年少女、残疾未成年人的特殊权益等进行全面系统的规定，并规定未成年人权益实现的具体措施。
（三）未成年人权益保护部分。应规范未成年人权益的具体保护措施，明确规定国家、政府、政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、城市居民委员会、农村村民委员会、学校、家庭、监护人、公民等责任主体在未成年人权益保护中的具体职责和义务。如规范在未成年人健康、教育及发展方面的政府行为，规定实现未成年人福利所需的各种设施及有关事宜，规定政府主管部门设置的有利未成年人健康发展的各种福利机构及有关事宜，规范在未成年人权益保护中的家庭、社会行为（家庭保护、学校保护及社会保护），以及未成年人自身行为（自我保护）。
（四）未成年人犯罪部分。应从“未成年人本位”的思想出发，以“未成年人保护”为原则，建立我国独立的未成年人司法制度和未成年人检察制度，不以成人的标准套用刑法和刑事诉讼法，改变当前依据成年人的法律审理未成年人刑事案件、未成年人与成年人犯罪主体共用一个刑事诉讼程序，不利于保护未成年人合法权益的现状。鉴于以上原因，本部分立法要具有程序法和实体法的涵义，内容应当包括：基本原则、适用范围、未成年人法院、未成年人检察机构、对未成年人事件的调查取证以及未成年人刑事案件的程序、未成年人违法处理、刑事责任和刑罚裁量。从而改变对未成年人犯罪的评价制度，对于未成年人案件，不到万不得已不以刑事案件处理，而应以保护事件处理，采取区别于刑事诉讼程序的方式进行调查和审理，这样有利于未成年人回归社会。
1、建立独立的专门的未成年人司法制度.近年来，为给更多涉嫌违法犯罪未成年人以改过自新机会，有利于综合矫治违法犯罪的失足未成年人，刑事司法领域中不断探索对未成年人提供司法保护措施，借鉴国外未成年人司法制度，各地司法机关陆续出台了一系列探索性举措和新的司法制度。但对于未成年人案件“社会服务令”应由检察院作出还是由法院裁决?“辩诉交易”如何启动？其法律效力如何？人格调查制度如何规范？法律如何认定调查员的身份？是否需要回避？人格调查是不是证据、需不需要质证？人民法院暂缓判决会不会超过《刑事诉讼法》规定的审判时限？这些都需要法律作出明确解答和规定,这说明我国亟待建立一套独立、完备的未成年人司法保护制度。但未成年人刑事司法制度的改革，涉及人身权、自由权等重大问题，必须在现行法律法规框架下，本着对违法犯罪未成年人实行“教育、感化、挽救”的方针，按照《立法法》由全国人大将经过实践探索的符合未成年人特点的司法制度法律化，制定出一整套相对独立的未成年人权益保护的程序法和实体法体系，并且建立由专业化的司法人员组成的，审理所有涉及未成年人的民事、行政、刑事案件的独立的专门的未成年人法院。未成年人法院既审理涉及未成年人的刑事犯罪案件，也综合审理涉及未成年人民事、行政等案件，不单处理以未成年人为犯罪主体的案件，也囊括以未成年人为被害人的案件，并且审理侵犯未成年人权益的案件，审理未成年人权益保护责任主体渎职犯罪案件和不作为行政违法案件。
2、建立独立的专门的未成年人检察制度. 专门的独立的未成年人检察机构依据未成年人权益保护法典而建立，根据“未成年人最大利益原则”对所有涉及未成年人的民事、行政、刑事案件提起公诉，其首要任务一方面是对未成年人权益保护责任主体的渎职行为和不作为行为行使检察权；一方面是明确未成年人犯罪不同于成年人犯罪的办案原则，全面履行对未成年人犯罪的法律监督职责，加强对未成年人刑事诉讼各个环节的法律监督，涉及未成年人犯罪立案、侦查、审理、羁押等方方面面。包括健全未成年人案件立案监督制度，对于不应当立案的未成年案件及时向公安机关提出纠正意见,以保证未成年人及时从刑事诉讼中解脱出来；健全未成年人案件介入侦查等侦查监督制度，切实防止诱供、骗供、刑讯逼供等损害未成年人身心健康的违法行为；健全未成年人强制措施制度，细化专门针对未成年人犯罪的逮捕条件，未成年人案件少用慎用强制措施，进一步落实“可捕可不捕的坚决不捕”的刑事政策；建立未成年犯罪嫌疑人亲属会见制度,在羁押期间适当安排亲属会见有利于未成年犯罪嫌疑人的教育挽救；建立审查起诉阶段的未成年人辩护制度,检察机关应当为没有委托辩护人的未成年人指定承担法律援助义务的律师或诉讼代理人；建立健全未成年人讯问、询问制度，无论是询问未成年被害人、证人，还是讯问未在押的未成年犯罪嫌疑人，都应当通知其法定代理人或监护人到场，讯问在押的未成年犯罪嫌疑人，可根据情况有选择地通知其代理人或监护人到场；建立健全未成年人案件分案起诉和保密制度，对于未成年人犯罪案件的诉讼案卷材料，不得公开和传播，不得泄露未成年人姓名、住所及可能给未成年人带来负面影响的其他材料；建立未成年人不起诉制度，尽快制定有关对未成年人犯罪适用不起诉的标准,规范对未成年人犯罪适用不起诉的条件、范围，充分发挥不起诉处置、预防未成年人犯罪中的功能；建立污点消除制度,不给那些确有悔罪表现的未成年人的一生留下污点；制定可供内部掌握的对未成年人适用缓刑的标准，细化未成年人犯罪适用缓刑的条件、范围,充分发挥缓刑量刑建议在处置、预防未成年人犯罪中的功能；建立对被侵犯的未成年人、被害人弱势群体合法权益保护制度；建立未成年人案件社会调查制度,掌握未成年犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪重、罪轻的证据，了解其在家庭、学校及社会日常表现及生活、学习或工作环境，为因势利导地进行思想教育，最大限度地挽救未成年犯罪嫌疑人提供重要的材料，也可为处置未成年犯罪嫌疑人提供依据。
（五）责任追究制度部分。设立专门的责任追究机构，明确启动制裁机制的条件，制定责任追究的程序，确保其可操作性，惩罚性责任条款必须具有刚性，真正确立未成年人权益保护法典的强势地位。
1、由专职的未成年人法院依据未成年人权益保护法典审理未成年人权益保护责任主体滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件和在未成年人权益保护方面监督不力、执法不到位、走过场、严重失职、没有履行相应职责等不作为行政违法案件。
2、由专职的各级未成年人检察机构依据未成年人权益保护法典对上述未成年人权益保护责任主体行使检察权，对在未成年人权益保护中的渎职行为和不作为行为，依法向未成年人法院提起公诉，构成犯罪的，追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。
3、应明确各级人大、政府监察部门的监察职责，应加大监察的力度，要建立科学的政绩综合考核机制，落实责任追究制度、引咎辞职制度，未成年人权益保护严重不力的地区，政府或政府职能部门的主要领导要引咎辞职。
4、未成年人法院、未成年人检察机构、各级人大和政府监察部门及其工作人员失职的，追究相应责任。
总之，未成年人权益保护需要从立法、执法、守法等各个环节予以改进。立法上，应树立未成年人本位意识，根据未成年人最大利益原则，制订未成年人权益保护法典，建立我国独立的未成年人司法制度和未成年人检察制度，确立未成年人权益保护法典的强势地位，惩罚性条款要具有刚性；执法上，要进一步增强领导干部的未成年人保护意识，加强各部门协调配合，加大执法力度，做到各部门各地区各司其职、齐抓共管；守法上，要加强对该法的宣传教育，使保护未成年人的观念深入人心，优化未成年人的成长环境。
参考文献：
[1] 廖卫华. "未成年人保护法"将改，吁建听审制[N]. 新京报，2004-07-18.
[2] 《未成年人保护法》修改：重点加强可操作性[N]. 中国青年报，2004年08月12日.
[3] 季明. 上海修订未成年人保护法 首次邀青少年参与立法[N]. 法制日报，2004年08月27日.
[4] 姚建龙.中国少年司法制度发展中的问题与少年法院的创设[J].青年研究,2001(12).
[5] 田幸.建立少年法院的几点设想.青少年犯罪问题[J]. 青少年犯罪问题，2001年第4期，第12页.
[6] 井上博道. 日本少年案件与法院——日本家庭法院的现状与课题[A]. 中日司法改革研讨会提交论文摘要.
[7] 丁凤春.设置少年法院是中国少年审判工作向前发展的必然[J].青少年犯罪问题，2001年第5期.
[8] 冯锐.儿童权利保护与少年犯罪[J]. 福建公安高等专科学校学报，2001年第4期.
[9] 周运清曾亚林. 弱势群体权益保护与福利政策比较研究[J]. 河南省政法管理干部学院学报2002年第5期(总第74期).
[10] 李薇薇. 专家呼吁完善未成年人保护法[N]. 人民日报海外版，2003年08月02日，第八版.
[11] 万秀华.未成年人刑事案件指定管辖后新情况的思考[J].青少年犯罪问题，2000年第5期.
