原告辜勤华。
被告北京市工商行政管理局通州分局(以下简称被告)。
第三人北京东方汇通投资管理有限公司(以下简称东方汇通公司)。
第三人韩新明。
一、案情
2005年3月8日，北京市工商行政管理局核准东方汇通公司设立登记，该公司股东为北京中基太业投资有限公司、辜勤勇，法定代表人为辜勤华。2006年6月，东方汇通公司按照工商部门开业登记材料中所载明的其联系方式以专递形式向二人送达临时股东会议通知，通知辜勤勇和辜勤华2006年6月30日召开临时股东会议，后因地址查无此人被退回。2006年6月30日，东方汇通公司在辜勤勇、辜勤华未到场的情况下召开临时股东会及第二届董事会，临时股东会做出免去辜勤华、李明刚公司董事职务，选举路林书、王曼丽、韩新明为公司董事等决定，第二届董事会做出免去辜勤华董事长职务，选举韩新明为董事长等决定。2006年7月16日，东方汇通公司委托韩新明向被告提出企业变更登记申请，申请对公司法定代表人、经营范围等进行变更，并提供了公司章程、股东会决议、董事会决议等变更登记所需材料。同年7月21日，被告作出京工商通注册企许字0007568号《准予变更登记通知书》(以下简称7568号通知书)，准予东方汇通公司的变更登记，并告知其在2006年7月28日领取新的营业执照。原告辜勤华得知东方汇通公司变更工商登记后，向被告反映相关情况，认为东方汇通公司召开临时股东会议和董事会一事其并不知情，东方汇通公司在向被告申请变更登记时未提交变更企业法定代表人所必备的文件，而被告在未经认真调查核实的情况下根据不符合法律规定的公司文件作出7568号通知书的行为违反《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)、《企业法人法定代表人登记管理规定》及公司章程的规定，侵犯了其的合法权益，故要求被告撤销7568号通知书。被告得知该情况后，于同年8月8日、8月23日分别向辜勤华、韩新明调查此事，并制作了调查笔录。后被告告知辜勤华其为东方汇通公司变更工商登记的行政行为合法，决定不予撤销。故辜勤华提起行政诉讼，要求撤销7568号通知书。
二、审理结果
北京市通州区人民法院经审理后认为，被告作为公司登记的权力机关，在受理东方汇通公司的变更登记申请后，依法对东方汇通公司提供的相关材料进行了审查，东方汇通公司提交的申请文件材料齐全，符合法定形式，被告作出7568号通知书的行为符合有关法律规定，履行了审查的义务，该行政许可行为并无不妥之处。关于原告辜勤华认为东方汇通公司未向被告提交符合法律规定的文件，被告未经认真调查核实即作出7568号通知书的行为违法，侵犯了其合法权益，要求撤销7568号通知书的诉讼请求，因无相应法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告辜勤华的诉讼请求。[page]
一审宣判后，原告辜勤华未上诉，现该判决已生效。
三、分析
完全履行了相应形式审查义务的情况下法院应采用何种裁判方式。一种意见认为应判决维持被告作出的具体行政行为，理由是被告已经依照法律的规定履行了审查义务，其行为的做出证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，故应予以维持;另一种意见认为应判决驳回原告诉讼请求，理由是被告在进行工商变更登记时仅需对登记申请材料进行形式审查，对于登记申请材料的真实性不具有实质审查的义务，如维持具体行政行为，势必需要确认被告做出的具体行政行为合法，一旦登记申请材料中存在虚假材料，则会导致具体行政行为欠缺实质的合法基础，判决维持显不妥当，故应采用驳回原告诉讼请求的方式。
笔者同意上述第二种观点，理由是：
1、行政登记的准行政行为性质决定了行政机关只需对当事人提交材料进行形式审查。行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。它具有以下四方面特征：一是行政登记是行政机关依法实施行政管理职能的行为;二是行政登记是依申请的单方行政行为;三是行政登记是羁束行政行为，是否给予登记，行政机关无自由裁量权，对符合法定条件的登记申请，行政机关必须依法受理并予以登记;四是行政登记的内容为相应的法律事实，主要是行政管理相对人有关人身权、财产权和其他权利方面的法律事实。从行政登记的概念和性质分析，行政登记行为是一种“准行政行为”，也就是说是其行为本身并不能直接为相对人设定行政法上的权利义务，其行为的效果完全是基于法律的直接规定而产生，而非基于行政机关的意思而产生。因此，行政登记的主要功能在于对登记事项或权利的公示，以形成相应的权利推定。本案中被告对东方汇通公司进行公司变更登记的行为，完全符合上述行政登记行为的概念和特点，因此它是属于不产生强制效力的宣示性登记的准行政行为，其效力类似于公证的性质，只是通过行政机关对于客观存在的事实加以记载。基于行政登记的性质，诸如工商变更登记类行政登记对于被告所履行的审查义务也不同于行政许可、行政确认等行政行为，行政机关只需对当事人提交材料进行形式审查，而非实质审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要审查申请人提交的申请材料是否齐全，还要对这些材料的真实性与合法性进行判断。而形式审查只需审查申请人提交材料是否齐备，并对材料的真实性尽到一般的注意义务即可。这里所说的一般的注意义务是指在对申请人提交的材料进行审查时，要排除产生合理怀疑的可能性，对材料中明显违法的情形尽到审慎的审查义务。如申请变更登记材料中的股东签字的笔迹与开业登记中预留的股东签字的笔迹是否有明显区别等。形式审查的标准决定了行政机关在进行行政登记时无需对申请人提交材料的真实性负责，只需要求申请人提供齐全的材料，尽到一般的注意义务，并根据法律规定的程序加以登记即可。[page]
2、本案登记机关完全履行了形式审查义务，因当事人提供虚假材料导致登记错误，应采用驳回原告诉讼请求的裁判方式。在司法实践中，很多涉及工商登记的行政登记类案件，当事人对于登记机关职权、履行登记的程序及收集材料是否齐备均无异议，而是基于申请材料内容或签字不真实以及经登记后认为对其产生了不利后果两大原因提起诉讼。针对这一现象，笔者认为，对于类似于工商变更登记的行政登记行为，在进行司法审查时，其审查标准应以行政机关是否履行了法律规定的职责、程序，收集材料是否齐备，对于材料中存在的明显违法的情形是否尽到了审慎的审查义务，适用的规范性文件是否符合正当目的、是否与上位法相抵触等为标准，而对材料的真实性无需审查。基于这一审查标准，对于登记机关完全履行了形式审查义务，登记行政的证据充分，适用法律正确，登记程序合法，仅因申请人故意隐瞒事实或提供虚假材料等原因导致登记的实质内容不合法的案件，不宜判决撤销该登记行为，因为判决撤销没有充足的法律依据，但确认具体行政行为合法或维持该行为又欠缺实质的合法基础，因此，应采用驳回原告诉讼请求的裁判方式，同时告知当事人直接对民事侵权人提起民事诉讼，而登记机关可以根据民事判决来自行撤销登记行为。本案中被告的变更登记行为材料齐备、程序合法、适用法律、法规正确，并无违法之处，故应按上述情况判决驳回原告诉讼请求，一审法院的判决是正确的。在判决做出后，原告方可以根据《公司法》第22条的规定提起要求撤销股东会、董事会决议的民事诉讼，如决议被撤销，原告可申请被告依人民法院判决自行撤销登记行为。
