“以事实为依据，以法律为准绳”这一司法审判精神代表着我国诉讼法的一个特定历史阶段。办理案件以查明事实为主要 任务，以求实体裁判上的公正、公平。但这也是重实体、轻程序的一种代表思想。随着‘正当程序’的精神融入立法，我国行政诉讼立法中对程序的重要作用也提高 到与实体并重的地位。《最高人民法院关于<行政诉讼证据>若干问题的规定》正是贯彻实施了这种程序与实体并重的精神。<行政诉讼证据规 则>第五十三条：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”这一立法精神，一改过去客观真实的证据制度，取而是科学、系统、严谨的 证据规则，这是对 ‘已发生事实’不可恢复性的正确面对，是实事求是的科学态度。在最高院出台的行政诉讼证据规则中，证据交换程序就是一个崭新的亮点，是普通法系先进司法经 验的学习与引入试行。
一、证据交换规则的理解与把握
《最高人民法院关于<行政诉讼证据>若干问题的规定》第二十一条：“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭 前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”证据交换规则是行政诉讼举证责任的核心部分。我国民事诉讼法、行政诉讼法均无关于证据交换的规 定，民事审判领域通过司法解释的形式出台了《关于民事诉讼证据的若干问题的规定》，从而确立了证据交换制度，行政诉讼法也随之出台了《最高人民法院关于行 政诉讼证据规则》确立了证据交换规则。行政诉讼证据规则仅用一个法条作了概括性的规定，还远不及民事诉讼证据交换规则的规定详细，但却是迈出了可喜的第一 步。其根本原因在于行政诉讼证据交换规则在此以前没有实践和深度的理论支持，仅作为引入普通法系先进司法经验，通过个案的实践与经验总结、完善才能进一步 发展。
证据交换规则借鉴的是普通法系‘证据开示’制度，依法律辞典的解释，是指了解原不知道的、揭示和展示原先隐藏起来的东西。其目的在于促使当事人遵守诉讼义 务，限制诉讼技巧的竞技。法庭不应成为当事人、律师证据伏击和突袭的战场，而应当是诚实信用地使法律正义得以实现的圣地，这一司法 精神确立了证据交换规则的目的和义意：公开、公平、公正。
二、个案中实施证据交换规则的条件
《最高法院行政诉讼证据规则》第二十一条对证据交换的适用条件作了原则性的规定，案情比较复杂或者证据数量较多的案件。在实践中，把握标准是：1、治安处 罚类案件适用。此类案件中由公安机关作出治安处罚，法律对公安机关执法程序要求严格，形成处罚决定之时，一般都形成了厚厚的卷宗材料，涉及证人的调查笔 录，对被处罚人的询问笔录，及公安机关依职权进行的其它调查取证材料，其涉及人数众多，证据复杂。所以治安处罚类案件均适用证据交换规则;2、土地权属争 议类案件适用。此类案件成因复杂，纠纷时间跨度大，本着尊重历史，面对现实的处理精神，在审理过程中要求各方当事人 提交的证据要全面，这往往引出‘追根溉源’的证据材料，同时涉及许多当时的法律法规或者是红头文件、会议纪要或领导的口头决定(如四固定时期的土地规 则)，此类案件证据多，需审查的法律法规也多，就必须实施证据交换规则才能归纳和理顺出审理思路;3、其它当事人提供较多的证据材料的案件。即根据当事人 提供证据材料的数量与内容，通过初步审查而决定是否启用庭前证据交换程序。[page]
三、证据交换规则在实践中的应用
证据交换规则在实践中其作用主要体现在提高审判效率，保证审判质量方面，具体为：
(一)节约庭审时间
在证据交换程序中，由于把当事人提供的证据材料在指定证据交换日进行了公示，双方当事人可进行详细审阅、记录，并阐明初步的质证意见。这样避免了在庭审时 法官等待当事人长时间审阅证据而冷场的现象，同时又保障了当事人充分行使质证的权利。在庭审中，法官或对方当事人催促另一方当事人缩短阅读材料时间，及当 事人拿到对方的证据在法庭上进行讨论、商议的现象很多，是拖延庭审时间的主要原因。试想，若一套证据材料长达50页，(如治安处罚、土地确权类案件证据均 在50页以上)每一页阅读1分钟，就是50分钟的耗时，同时又不能限制其质证权利，而证据交换程序解决了该问题，通过主持法官的引导、安排，在庭前当事人 即能全面、详细审阅、记录、复印材料，这就保障了庭审诉讼质量的提高。
(二)归纳庭审焦点。
通过证据交换，使双方当事人的证据材料透明化、公开化，从而避免了庭审时的‘证据突袭’现象发生。通过证据交换，使各方当事人对彼此的证据形式是否合法、 内容是否具有针对性、证据材料的效力是否有力和清晰有了概括性地了解和把握。通过该程序，作到知己知彼、信息公开，可以进一步有针对性的准备庭审质证、辩 证的核心问题，对于法庭而言，在证据交换规则进行时，通过初步的证据质证，询问当事人质证意见，一般即可发现和把握双方争议焦点，在实践中的作法是：
1、要求各方当事人出具全部的证据材料和各自认为应当适用的法律法规。
2、要求各方当事人对各自的证据依证明事项进行分类、编号，提供证据目录，并写明每组证据证明对象或所要说明的问题。
3、告知双方当事人证据交换规则的法律后果，即双方无异议的证据，庭审时不再进行质证，仅在庭审时予以说明即可，证据交换程序中双方的陈述和承认具有与庭审时同等的法律效果。逾期提供证据法庭一般不予接受。
4、证据交换和质证，由对方当事人把证据的质证意见作出概括性的陈述，无异议的记录无异议，有异议的把主要异议内容也记入卷内，但不进行辩论。
5、由主持法官归纳和总结双方当事人有异议和无异议的证据及质证意见，询问双方是否同意归纳的焦点和是否进行补充。
四、通过证据交换规则实施对抗式诉讼模式
法院作为居中裁判者，其所处的位置不应是一般人认为的站在弱势群众 原告的一方共同审被告，这种纠问式的审判模式是不全面和有失偏颇的，法官的职业性决定了当事人双方胜负如何并不影响法官本人，法官仅在诉讼中处于中立、客 观的位置，促使双方当事人有充分的证据和公开的信息得以对抗，真理是越辩越明，而证据交换是保证双方在同一水平位置上对抗的前提和基础。法官通过证据交换 规则，把举证弱势方原告与举证强势方被告置于同一层面，通过诉讼信息公开，达到对抗的审理效果，实现审判的公正。[page]
五、证据交换规则的实施制度
通过证据交换规则运用于案件审理，以下总结出具体的实施和原则。
1、适用证据交换的案件范围：证据多、案情复杂的案件。
2、主持人的确定。案件主审人负责。
3、证据交换时间。日期一般指定在被告提交答辩状后至开庭前三天之间的范围。以留有时间，让当事人结合全部证据，从新审视自己的诉请，并作好充分的庭审准备。
4、记录方式。由书记员以证据交换笔录形式记载。
5、交换证据的范围。除涉及国家秘密和个人隐私外，全部的证据。
6、交换次数控制在一次。特殊情况下进行第二次，这样可以避免多次的证据交换偏离证据交换的出发点。
行政诉讼证据交换规则作为新兴的审判思想和模式，有其重要的作用，该规则的实施与适用引出许多相应的法律问题，如诉讼信息公开、对抗式诉讼模式、庭审简化 等等，这也是贯彻最高人民法院审判方式改革的重大举措。作为行政诉讼证据规则新领域，只有通过不断的摸索与实践才能促进行政审判水平的不断提高。
