内容提要：行政复议中的第三人与申请人、被申请人同属于行政复议当事人范畴，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参与复议程序，承有复议权利与义务的人。行政复议第三人应具备的三个条件：(一)行政复议第三人必须与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。(二)第三人参加的是已经开始的行政复议。(三)必须经过行政复议机关批准。第三人在行政复议中有独立的法律地位。第三人在行政复议程序中既不同于申请人，又不同于被申请人，也不依附于申请人或者被申请人，而具有自身独立的法律地位和权益追求，其行为不受申请人或者被申请人的约束，其产生的法律后果由其本人承担。行政复议中的第三人的种类主要有：(一)作为行政主体的第三人与作为行政相对方的第三人。(二)有独立独立请求权的第三人与无独立请求权第三人。第三人参加行政复议的方式既可以由行政复议机构通知参加，也可以由第三人申请参加。本文主要围绕行政复议中有关第三人的情况进行探讨，提出笔者的一些粗浅看法。
关键词： 行政复议 第三人
作 者： 陆学明、孙健华，吴江市公安局
行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。哪些人可以作为行政复议申请人，《中华人民共和国行政复议法》第十条作了明确的规定。本文主要探讨的是第三人参加行政复议的实务问题。
一、第三人制度的由来与行政复议第三人的概念
第三人制度在我国最先出现于民事诉讼之中，按照《民事诉讼法》的规定，第三人是指对他人诉讼争议的标的有独立的请求权，或者虽无独立的请求权，但案件的处理结果与其有法律上的利害关系，而参加到原告、被告已经开始的诉讼中进行诉讼的人。后来的《行政诉讼法》同样规定了第三人制度，所谓行政诉讼的第三人，是指因与被提起行政诉讼的具体行政行为有法律上的利害关系，通过申请或者法院通知，参加到已经开始的诉讼中的行政相对人。可见，第三人制度在我国的法律救济途径中并不是一个新的概念，在行政复议制度中，对第三人也有明确的规定，其目的在于更好地查清案件事实，避免引发新的矛盾，更有效地保护行政相对人的合法权益。
行政复议中的第三人与申请人、被申请人同属于行政复议当事人范畴，是指除申请人、被申请人外，与复议案件有利害关系，为维护自己利益而参与复议程序，承受复议权利与义务的人。作为具体行政行为的利害关系人，第三人与申请人、被申请人的区别仅在于程序上，申请人是复议程序的发动者，被申请人是申请人复议请求的对象，而第三人则是复议程序启动后申请或被复议机关追加而作为第三人参加复议程序的，因此，第三人作为一种特定的当事人，与申请人、被申请人具有质的共性。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款明确规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”从表述中，我们可以得出行政复议第三人的概念：行政复议第三人是指与具体行政行为有利害关系，为了维护自己的合法权益，经复议机关同意参加复议的公民、法人或其他组织。[page]
二、行政复议第三人应具备的条件
(一)行政复议第三人必须与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。这种利害关系既可以是直接的，也可以是间接的。例如：某村民向镇政府申请建房，虚报多报户口，瞒报少报已有宅基地，镇政府工作人员未认真核查，发给其建房许可证，该村民开始建房，后经县国土局查明，对该村民予以行政处罚要求其退还非法占地，并处以罚款，该村民不服，提起行政复议，这里镇政府就是以第三人名义参加复议，因为镇政府与这一具体行政行为有利害关系。所谓“利害关系”是指作为复议标的的具体行政行为或者复议处理结果可能影响其法律上或者事实上的权利义务。是否与复议标的有利害关系是判断申请人以外的其他行政相对人能否成为第三人的唯一法律标准，至于这种利害关系的密切程度则不影响其成为第三人。
(二)第三人参加的是已经开始的行政复议。第三人参加行政复议必须是在行政复议申请受理后、行政复议决定作出之前。如果行政复议还未开始，或者已经结束，都不会再有第三人的问题。否则就不是以第三人的身份参加行政复议，而可能是以申请人的身份重新申请一个新的行政复议。
(三)必须经过行政复议机关批准。这是为了一方面要保护第三人的合法权益，同时也要保护复议申请人的合法权益，防止不必要的干扰行政复议活动的发生。允许第三人参加行政复议，有几个目的。由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系，第三人的参加，可以有助于对该具体行政行为多角度的审查，有利于复议决定的准确性;二是相关问题在一个复议活动中得以解决，有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后，合法权益会得到保护，违法行为得以纠正，从而保障行政管理有效的实施。
三、行政复议第三人的法律地位
第三人在行政复议中有独立的法律地位。第三人在行政复议程序中既不同于申请人，又不同于被申请人，也不依附于申请人或者被申请人，而具有自身独立的法律地位和权益追求，其行为不受申请人或者被申请人的约束，其产生的法律后果由其本人承担。第三人参加行政复议依法有权提出独立主张，并提交相关证据。这是由第三人的独立地位决定的，其复议主张(即行政救济利益)是独立的。因此笔者认为第三人参加行政复议时，应当提交相关材料证明以下事实：(1)原具体行政行为与其有利害关系;(2) 证明其主张的其他相关材料。第三人在复议程序中提供的、被申请人在行政程序中未作为具体行政行为的依据的证据不能作为认定原具体行政行为合法的依据。这是因为：第三人在行政复议程序中举证的证明对象是其与被申请的原具体行政行为之间利害关系的利益主张，而不是原具体行政行为的合法性。其次，这是由第三人的特殊性决定的。由于申请人一般是原具体行政行为合法性的异议者，同申请人相比，第三人可能是异议者，也可能是支持者。第三人是否参加行政复议是第三人享有的一项权利，第三人可以积极行使，也可以消极地放弃行使。如果第三人积极参加，那就应当遵守行政复议有关方面的规定，履行相应的任务。如果放弃行使权利，也不影响行政复议程序的照常进行。[page]
四、行政复议第三人的种类
(一)作为行政主体的第三人与作为行政相对方的第三人
这是根据第三人与具体行政行为的关系角度进行区分的，实践中许多具体行政行为是两个以上行政主体共同作出的，而申请人只针对其中部分行政主体提出复议申请，此时原则上应将所有行政主体均列为被申请人。此时，如申请人拒绝追加的，诉讼中的做法是将应追加的被告作为第三人参加诉讼，在复议中是否也应该追加为第三人?笔者认为，无论是从复议制度救济性质还是监督性质出发，都应追加为复议程序当事人，当然为了尊重申请人对利益冲突方当事人的追究权利，只定为第三人而不是被申请人，身份的区别并不影响复议制度发挥其作用;作为行政主体相对方的第三人则不具有行政主体身份，作为行政管理或服务的对象，其合法权益受到了具体行政行为的影响，现实当中这一类第三人最为常见。
(二)有独立请求权的第三人与无独立请求权第三人
这主要是从复议请求角度进行区分的，有独立请求是指第三人的复议请求并非依附于申请人或被申请人，而是排斥申请人和被申请人复议请求的独立的复议请求。有独立请求权第三人主要是一些竞争性许可案件、公平竞争权案件。如行政许可案件中，有三位自然人甲、乙、丙竞争一个执照。行政主体将许可证颁发给甲，乙不服提起行政复议，要求撤销颁证行为，颁发给自己，在此复议案件中甲、丙为第三人，甲自然倾向于维持颁证行为，支持被申请人的复议请求，为无独立请求权的第三人;丙则要求撤销颁证行为，并要求颁发给自己，其主张与被申请人、甲、乙均冲突，尽管不同于民事诉讼中的第三人概念(程序上，有独立请求权第三人须对原告和被告提起诉讼)，这是由于行政诉讼中被告限定为行政机关所致，但这并不影响其诉讼请求的独立性;无独立请求的第三人则是指第三人的复议请求不具有独立性，而是依附于申请人或被申请人的复议请求，该种第三人在复议中处于辅助地位，其复议目的是请求复议机关维护申请人或被申请人的复议请求以保护自己的利益。
五、第三人参加行政复议的方式
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”第二款规定：“行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”由此可见，第三人参加行政复议的方式主要有两种：行政复议机构通知参加或者第三人申请参加。[page]
(一)行政复议机构通知参加
行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的其他行政相对人与被审查的具体行政行为或者审查结果有利害关系的，可以通知其参加行政复议，但不是必须通知。行政复议期间，行政复议机构并不必然知道是否存在第三人，有多少第三人，如何联系第三人等。因此，通知与否，取决于行政复议机构的自由裁量。但一般而言，为更好地处理纠纷，行政复议机构还是应当尽可能通知所有的第三人参加行政复议。当然，第三人不参加，并不影响行政复议案件的审查。实践中，如不服征收土地决定申请行政复议案件，其中部分被征收人申请行政复议，其余的被征收人即可以成为第三人。
(二)第三人申请参加
行政复议案件受理后，与该案件有牵联的其他行政相对人申请参加该行政复议程序，该相对人即成为第三人。这里有争议的是其他行政相对人申请参加行政复议是否需要经过行政复议机构对其第三人资格进审查批准。笔者认为，其他行政相对人申请参加已经开始的行政复议程序，是该相对人主观意愿的客观表现，行政复议机构是否审查，都不影响其申请行为的成立，而要确定其是否真正具备法律上的利害关系，只有等到案件审查到最后环节才能知晓，此时再决定是否批准其参加行政复议也无实际意义。与其如此，不如一经其他行政相对人提出参加行政复议的申请后即允许其以第三人身份参加行政复议。这样做至少不会给行政复议机构带来不利后果，反而有利于更多地了解案件真实情况。
综上所述，随着行政复议制度的深入实施，第三人参加行政复议的情况会越来越普遍。行政复议第三人参加行政复议具有十分重要的作用。第三人的参与，有利于行政复议机关查明案件的全部真相，从而正确地认定案件事实。第三人的参与，有利于准确地把握和分析有关法律问题，从而正确地作出行政复议决定，而且有利于提高行政机关的工作效率，避免行政复议第三人就同一问题产生新的行政复议，防止人力、物力的浪费。第三人的参与，可以保证行政复议机关广泛听取各方当事人的意见，沟通参与各方的思想，妥善处理好各方面的利益关系，从而最大限度的减少矛盾和纠纷，化解行政争议。
参考文献：
1.孙如林、黄永忠：《行政复议制度解读》，河海大学出版社出版。
2.乔晓阳主编：《中华人民共和国行政复议法释解》，中国言实出版社出版。
3.应松年主编：《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版。
