“政府部门的管理应该于法有据,管理也要符合情理,平衡各方利益。在拍卖户外广告这件事上,管理部门是不是也应该在征求各方意见的基础上,再做出决定呢?”《焦点访谈》在节目中做了如是评论,广州市委常委,分管建设、城管工作的常务副市长苏泽群昨日在接受记者采访时则回应说,统一拍卖是为了结束广州户外广告混乱无序的局面,至于40%的拍卖款,则是政府代表公众收取的公共空间利用权益,这笔钱主要用于支付规划管理与整治的成本,今后比例还可能会降低。
为何出台该项规定?
答:探索解决户外广告乱搭建难题。
今年年初,广州市政府以《会议纪要》的形式规定,今后广州全市的户外广告点位设置使用权全部由城管部门组织拍卖,市政府收取拍卖所得40%的价款。从今年2月开始,拍卖一直在进行,但由此引发的争议也一直未曾中断。
广州为何会出台这样的规定?“首先是因为广州的户外广告比较混乱,最典型就是乱搭乱建,广告牌被风吹倒致人死伤的事件已发生过多次。”苏泽群说。
据悉,以前广州的户外广告属于多头管理:工商局管理广告公司注册登记和广告内容的审批,而户外广告是否按规划搭建、有无到期等基本上管不到。违法广告由城管去拆,但城管又不知道哪个广告是违法的、哪个广告已到期……在此前广州创卫、创文过程中,违法户外广告的整治一直是个棘手问题。苏泽群透露,广州市市长张广宁2008年带队去北京学习奥运会经验,其中户外广告整治与管理是重要环节。从北京返回后,广州市政府下决心统一户外广告管理制度:城管牵头做规划,报规划部门审批,规划好了之后再由城管公开招标拍卖。
根据这一制度,如果业主是公有物业,拍卖所得纳入财政,用于城市公共管理和户外广告整治。拍卖户外广告如果涉及私有物业,则要看业主的意见,如果业主不同意拍卖,就不进行拍卖。在业主同意拍卖时,城管部门将与业主签订合同,由业主委托城管拍卖广告位,其中收益的60%归业主,其余40%归城管。
户外广告为何由政府统一规划管理?
答:依法进行规划管理,维护市民空间视觉权。
自家楼顶上安装的户外广告,为什么一定要由政府来统一规划和管理?苏泽群解释说,按照《中华人民共和国城市规划法》第二十九条规定,“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。”因此,公民及法人对其所有的建筑物等私有财产享有使用、处置等权利,但应当按照建筑物原有规划的功能正常使用。在未获有关部门规划和批准时,任何公民或法人的建筑物是不具有搭建、构筑户外广告的功能和资格,否则属于违法搭建行为。[page]
苏泽群同时强调,如果私人物业上的广告位符合规划条件,政府此前也允许业主自己委托拍卖行拍卖广告位。但是暴露出了很多问题。最普遍的就是合同签了,广告挂上去了,但是业主拿不到钱,最后不得不起诉广告商。因此广州市政府这次整治才提出由城管部门组织统一公开拍卖。
为了说明对户外广告统一规划、管理的重要性,苏泽群还提出了“维护市民空间视觉权”的说法。他表示,一个人如果在家里乱涂乱画乱张贴,政府不会去管,但是做户外广告,就会影响到他人的空间视觉权。“比如楼下弄一个很大的灯箱广告,一到晚上就亮了,必须把窗户遮得严严实实才能睡着,信访部门这样的投诉很多。”
40%拍卖权益归政府有何依据?
答:代表公众取得公共空间利用权益,并非与民争利。
对于争议最大的40%收益归政府的规定,苏泽群坦言,这一比例是借鉴其他城市做法,但他并不认为此举是“与民争利”。
“户外广告与其他广告不同,除了广告所从属的物业本身,还必须借助公共空间才能产生效益。苏泽群说,“所以不能将拍卖所得完全看作是属于业主的,而是与公共空间结合所产生价值的体现。而公共空间属于公众,政府只是代表公众取得其中的权益。”
他还透露,城管部门此前算过一笔账,从前期介入,建设、规划、拍卖、质量和安全监督、后续管理,这一系列的整治行动开支大约占到拍卖款的四成,政府收取的拍卖款就是用于这些用途。苏泽群说,通过政府的规范、拍卖等公开透明程序,今后户外广告的管理成本会降低,40%的收取比例则还可以再降低。
苏泽群还对记者表示,广州从去年7月开始按新办法统一整治户外广告,至今没有业主表示反对,因为其利益得到了保障、增值。反对的是部分广告代理商,因为他们的成本提高,“一本万利”的好日子难以继续。“对于整治,我们信心很足,腰杆很硬,心里很坦荡。”苏泽群说。
空间权归属存争议
户外广告拍卖起风波
自今年2月广州市出台有关户外广告拍卖收益由政府提成的新规以来,成都、武汉、佛山、扬州、福州等城市相继跟进,广告代理商对此表示质疑,部分法律学者也认为此举于法无据,有与民争利之嫌。
今年2月18日,有亚洲最大的综合性商场之称的正佳广场LED广告位成为广州户外广告新政实施后首个被拍卖的户外广告位,最后以5000万元成交,其中40%收益归政府所有。此后,广州多家广告代理商在两次会议上质疑政府的新规定,认为政府的新规定制造了“天价租金”,容易造成权力寻租、与民争利、利用行政许可权力乱收费等不良影响。而在成都,由36家广告公司牵头、百余家公司签名的《紧急情况反映》被递交到市政府,呼吁叫停新规。[page]
一些专家也表达了不同意见。中山大学民商法研究所所长、广州市人大立法顾问周林彬教授表示,管理私人物业上的广告位不能侵犯物权,要限制私人财产权,就必须拿出相应的法律依据,而城管部门对私人物业进行拍卖是没有法律依据的。周林彬还认为,拍卖户外广告即使是为了公共利益,也要尊重业主的意愿,并且必须要有上位法的依据。
5月14日,中国政法大学法制新闻研究中心在北京召开了一场主题为“政府介入户外广告法律问题”的研讨会,在这次会议上,包括北京大学法学院教授王磊、中国政法大学人文学院副院长刘斌等在内的专家都认为,政府不应通过行政许可谋取额外利益,不能通过行政许可手段与民谋利,与民争利。
但也有学者指出,目前私有物业附属的空间权属存在争议。其根本原因在于,建筑物虽然私有但建筑物所在的土地属于国有。而空间权究竟是隶属于建筑物还是隶属于土地,目前我国的物权法并没有作出明确的界定。这也为政府可以代表公众从户外广告设置中获取收益的主张留下了法律解释的空间。
