进入2004年和2005年，加拿大对中国出口产品频频同时发起了反倾销调查和反补贴调查。反倾销与反补贴两项调查并举，较高的调查频率，较高比例的征税裁决，使加拿大对中国出口产品采取的措施不同于其他国家所采取的反倾销措施。而且加拿大对中国出口产品的反补贴调查，开启了外国政府对中国出口产品开展反补贴调查的大门。已经遭受国外反倾销调查之苦的中国企业，又面临着反补贴调查之痛。相对于反倾销调查，中国企业和政府对反补贴调查认识不深、缺乏经验。本文旨在通过加拿大对中国紧固件的反倾销和反补贴案的介绍，对加拿大反补贴调查中所涉及问题的深入分析，以期引起相关部门、企业的重视。
制度框架简介
加拿大的反倾销和反补贴由关境署(CBSA)和国际贸易审判庭(CITT)共同负责，但二者是两个相互独立的机构。CBSA于2003年根据《加拿大关境署设立法》设立，负责提供统一的关境服务，支持国家安全和人员及货物的自由流动，属于加拿大公共安全和紧急事务部。其中的反倾销和反补贴局负责倾销和补贴的调查，具体实施《特别进口措施法》和据此制定的《特别进口措施条例》。《特别进口措施条例》主要规定了正常价值、出口价格、补贴额的确定以及有关调查的一般性规定。CITT是一个行政审判庭，依据《加拿大国际贸易审判庭法》设立，属于加拿大国际贸易救济制度中的一部分。它是一个独立的准司法机构，以独立、公正的方式执行法律规定的职责，通过财政部长向国会报告工作。其职责主要包括：对倾销或补贴进口是否造成国内产业损害进行调查，审理对加拿大海关依据关税法、特别进口措施法和消费税法做出的决定的上诉，进口保障措施的调查等。与我国反倾销反补贴调查程序类似，在CBSA和CITT分别就倾销或补贴、损害做出肯定裁定时，征收反倾销税或反补贴税。
基本案情
2004年4月28日，应Leland工业公司申请，(经CBSA认定该公司符合《特别进口措施法》规定的申请要求，为同类紧固件加拿大的主要生产商，故将其定义为加拿大国内产业) CBSA对产自或出口自中国大陆和台湾碳钢和不锈钢紧固件(包括螺钉、螺母与螺栓，以下简称“紧固件”)发起了反倾销和反补贴调查。随后，加拿大政府与中国政府根据世界贸易组织反补贴协议进行了磋商。在收到CBSA发起调查的通知后，CITT开始了初步的损害调查，6月28日，做出了初步裁定，认为证据表明有合理的迹象，紧固件的倾销和补贴造成了加拿大产业的损害。9月10日，CBSA初步裁定紧固件倾销和补贴存在。在此基础上，CBSA继续进行调查，并于12月9日做出终局裁定，认定产自或出口自中国大陆和台湾的紧固件存在倾销，产自或出口自中国大陆的紧固件存在补贴，同时终止对来自中国台湾的紧固件的补贴调查。(Canada Border Services Agency, Statement of Reasons Concerning the Making of a Final Determination with respect to the dumping of Certain Carbon Steel and Stainless Steel Fasteners Originating in or Exported from PRC and Chinese Taibei and Making of a Final Determination with respect to the subsidizing of Certain Carbon Steel and Stainless Steel Fasteners Originating in or Exported from PRC and the Termination of the investigation with respect to the subsidizing of Carbon Steel and Stainless Steel Fasteners Originating in or Exported from Chinese Taibei.December24,2004.)[page]
CITT于2005年1月7日发布终局裁定：碳钢螺钉的倾销和补贴对加拿大国内产业造成了损害。不锈钢螺钉数量可忽略不计，终止调查;不锈钢螺母与螺栓的倾销和补贴，没有造成产业损害，也没有造成产业损害威胁;碳钢螺栓与螺母的倾销和补贴没有造成产业损害，也没有造成产业损害威胁。就台湾产品部分，只存在倾销损害或损害威胁。并于1月21日发布裁决理由。(Canadian International trade tribunal, Dumping and Subsidizing: Findings and Reasons, Inquiry No. NQ-2004-005, Certain Fasteners, Finding issued January7,2005, Reasons issued January21,2005.)
对倾销和补贴的调查认定
(一)倾销调查
CBSA根据出口商是否合作、提供信息完整程度采取不同的方法确定产品倾销幅度。对于提供信息基本完整的出口商，CBSA使用该信息估算倾销幅度。但由于出口商数量众多，CBSA在初步裁定时使用了抽样调查的方式。对出口商的选择基于调查期内的出口数量、出口产品的范围以及提供补充信息的速度。CBSA在做出终局裁定时使用了合作公司提供的所有信息，确定具体公司的倾销幅度。
对于提供了基本完整信息的大陆产品出口商，CBSA确定其正常价值为其出口价格另加34%。对于不予合作的出口商，其正常价值为出口价格另加126%。该数额是提供合作的出口商最高的倾销幅度估算额。该调查中虽然涉及美国出口商，但美国出口商都是从中国大陆或台湾进口再出口到加拿大，因此其出口产品仍然算作产自中国的产品。最终加拿大CBSA确定了中国大陆产品和台湾产品的估算倾销幅度分别为54%和64%，大陆产品的平均临时反倾销税为52%，台湾地区的平均临时反倾销税为64%。终局裁定中，倾销的确定基本没有变化。中国被视为发展中国家，倾销幅度进行了调整。
(二)补贴调查
补贴调查主要涉及政府提供的财政资助或收入放弃以及谁由此受益的调查。CBSA的补贴调查明确分为两个部分，即大陆产品的补贴调查和台湾产品的补贴调查。这两部分的调查结果完全不同：大陆产品存在补贴，台湾产品的补贴微不足道而终止调查。
1.大陆产品
政府定义。在补贴调查中，加拿大当局将“中国政府”定义为所有级别的政府，包括联邦、中央、省、自治区、直辖市、市、关镇、自然村，地方的，立法的、行政的或司法级别。根据中国政府的直接或间接指示或受中国政府直接或间接控制进行经营的国有企业提供的利益，也被视为是中国政府提供的。
补贴项目。根据申请方提供了不同来源的报告、文章中所含信息，CBSA认为下列计划可能对中国紧固件的生产商适用：特别经济区计划;根据出口业绩和雇佣一般工人所提供的资助;优惠贷款;中国政府的贷款保证;所得税抵、免和退税，具体包括出口导向企业的公司税税率降低、指定开办期公司所得税减免、在经济特区内再投资额的所得税退税、经济特区企业地方所得税的减免;投入物关税和国内税的减免;土地使用费的减免;从国有企业购买货物。[page]
补贴额的确定。CBSA向中国政府发出了补贴问卷，并提供了出口商名单，还多次提出补充材料要求。中国政府做出了答复，但被认为不完整，调查裁定中不能使用。由于缺乏相应的信息，加拿大CBSA不能基于出口商和中国政府提供的信息估算补贴额，而使用了其他的现有最佳信息来估算补贴额。基于申请方Leland提供的信息，通过比较CBSA确立的调查对象产品的平均出口价格与各自的生产成本，对补贴额做出了估算，即出口价格的32%。临时反补贴税以出口价格的百分比表示，大陆产品的平均反补贴税为32%。在终局裁定中，CBSA将反补贴税调查意义上的补贴定义为具有专向性的可诉补贴，如果受调查的进口产品从补贴中获利可以征收反补贴税。由于CBSA认定因中国政府的答复不完整而缺乏充分的信息确定补贴额，从而依照《特别进口措施法》制定的规定确定补贴额。由于中国属于经济合作组织援助接受方名单内，加拿大将中国大陆赋予发展中国家地位。最终算定的数额为每千克1.25元人民币，即原材料和加工成本超出调查对象产品平均出口价格的数额。补贴额代表了加拿大海关数据库确定的产品出口价格的31.53%。
2.台湾产品
对于CBSA提供的补贴问卷及补充问卷，台湾地区政府提供了答复。加拿大认为台湾提供的信息完整，可以用于做出有关补贴的初步裁定。由于台湾地区政府和台湾企业高度合作，提供了大量信息，CBSA决定在初步裁定中基于最予合作和最充分的信息，对7类补贴计划适用1%的名义补贴率。加拿大估算台湾出口商接受的补贴额为出口价格的7%。在终局裁定中，由于确定的补贴率低于2%，被认为可忽略不计。这样，对台湾产品终止了反补贴调查。
损害调查认定
损害调查认定由CITT进行，主要包括下述几个方面：
1.终止对大陆不锈钢紧固件的调查。由于来自中国的不锈钢倾销进口量仅占加拿大同类产品进口量的2.44%，低于《特别进口措施法》可忽略不计的标准3%。另外，发展中国家的地位使中国享有世界贸易组织《反补贴协议》第27条第10款规定的对发展中国家的差别待遇，即受补贴产品的进口量占进口国同类产品全部进口量的4%时，该进口可以忽略不计。CITT裁定该进口可忽略不计，从而终止对来自中国的不锈钢紧固件的损害调查。
2.同类产品的认定。在考虑同类产品问题时，CITT通常会考虑一系列因素，包括产品的物理特征、制造方法、市场特点(如替代性、定价和经销)，以及产品是否满足相同的客户需求。CITT根据提供的证据，认定加拿大国内生产的紧固件与从中国大陆和台湾进口的紧固件是同类产品。[page]
3.产品种类。在认定是否存在不止一种产品这一问题上，CITT必须确定每种产品相互之间是否构成了同类产品。如果声称的每种产品相互之间构成了同类产品，它们将被视为构成单独的一种产品。在CITT裁定存在不止一种产品时，需要对每种产品做出单独的损害裁定。CITT根据确定同类产品的相关因素，认定同类产品应分为四种，并对每种产品进行单独的损害分析：碳钢螺钉，碳钢螺母和螺栓，不锈钢螺钉，以及不锈钢螺母和螺栓。
4.国内产业。由于CITT已经确定存在四种产品，CITT必须指明构成每一种产品的国内产业的生产商。确定国内产业时，是否将调查期内进口调查对象产品的生产商从国内产业中排除，该排除是否适当，属于CITT的裁量权。CITT考虑了下述标准：排除一个或多个生产商是否否定了国内产业的存在;进口产品是否由其他国内生产商生产;产品进口是否作为应对调查对象产品的其他进口的防御性措施。CITT特别关注裁量权的善意行使及特别进口措施法目标和政策的促进，以及生产商销售进口调查产品与其整个国内销售的比例。
5.累积评估。当调查对象产品来自不止一个国家时，如果倾销幅度或补贴额不是不重大，并且从每一国家的进口量不可忽略不计，且考虑到产品间的竞争条件累积评估倾销或补贴的效果，则应累积评估产品倾销或补贴的效果。在确定国累积评估是否适当时，CITT考虑下述因素：来自一个被调查国的产品与来自其他被调查国的产品的互换程度，以及与其他同类产品的互换程度;同一地理市场内是否存在来自其他被调查国的进口产品或同类产品的销售或许诺销售;共同或类似的经销渠道的存在;来自一个被调查国的进口与其他被调查国的进口到达时间的差异，以及国内生产商提供的同类产品的时间差异。这一名单并不必然穷尽各种因素，其中任何一个因素也未必起决定性作用。CITT根据该案的具体事实和证据，认为对来自中国大陆和台湾的碳钢螺钉、碳钢螺母和螺栓累积评估其倾销和补贴的效果，是适当的。
6.损害。《特别进口措施条例》规定了确定倾销或补贴进口是否造成了国内产业的损害应考虑的因素，以及倾销和补贴之外的其他因素，以保证这些其他因素造成的损害不归因于倾销或补贴进口。遵循前述方法，CITT对每种产品分别评估损害。如同CBSA一样，CITT也使用了千克这一重量单位而不是千件这一数量单位。(1)对于碳钢螺钉，CITT裁定，在调查期内，国内生产、国内销售和国内市场份额的下降，来自于从受调查国进口的碳钢螺钉的数量的重大增长。进口销售价格的下降，抑制和破坏了国内产业碳钢螺钉的销售价格，同时进一步促进了调查对象产品进口和销售的重大增加，以及国内产业生产、销售和市场份额的同时下降。调查期内，国内产业产生了损害，该损害归因于来自被调查国的碳钢螺钉的倾销和补贴进口。CITT还考查了倾销和补贴进口外的其他因素，例如来自非被调查国的进口、出口销售、卖主管理库存系统、熟练工人、经销渠道、疯牛病及旱灾、外汇汇率、成套供应系统和一站式服务。CITT认为，这些因素可能促成了国内产业的损害，但来自被调查国的碳钢螺钉的倾销和补贴，是造成损害的非常重要的原因。(2)对于碳钢螺母和螺栓，CITT认为，在调查期内，国内生产几乎未被替代，市场份额稳定，且略有增长。但CITT认为，国内产业在调查期内遭受的损害不能归因于来自被调查国的进口。同时CITT认为，调查对象产品的倾销和补贴没有对国内产业造成损害威胁。(3)对于台湾的不锈钢螺钉，CITT认为，调查期内不锈钢螺钉市场的增长，很大部分为来自台湾的进口所占有。但国内产业并没有遭受任何来自台湾的不锈钢进口的价格破坏，事实上国内产业能够提供其销售价格。来自台湾的倾销进口与国内产业遭受的损害没有因果关系，不能对国内产业遭受的损害负责。但来自台湾的进口对国内产业造成了损害威胁。[page]
7.产品例外和国家例外。根据《特别进口措施法》及过去的做法，相关利害关系方可以申请将某些产品从适用的措施中排除在外，或申请将某一国家的产品排除在外。遵循的根本原则是，只有在CITT认为这种排除不会造成对国内产业损害时，才可以授予产品排除。例如，在国内产业不生产特定产品的情况下，可以排除相关产品。本案中规格不同的碳钢螺钉经审查都被排除。
(一)市场经济地位之争失去意义
《中国入世议定书》第15条规定了世界贸易组织其他成员对中国出口产品反倾销或反补贴时在中国企业没有做出相反证明时，进口国当局可以使用替代国来计算中国产品的正常价值。这一做法，是建立在中国是非市场经济的假设之上的。这一规定被视为对中国产品的歧视性规定。中国入世后，中国政府即努力消除这一条款可能带来的不利影响。在与其他相关国家进行会谈时，争取其他国家完全认可中国的市场经济地位。其主导思想是其他国家在对中国产品的在反倾销调查中不使用替代国的做法，而按照中国企业的实际成本来计算正常价值。
对于政府的这一做法，也存在不同的意见。对非市场经济国家，按照美国法院最早确立的判例，由于企业和国家不分，无法使用反补贴措施。这样如果其他国家认可了中国的市场经济地位，则可能对中国产品采取反补贴措施。相对于反倾销措施来说，对于反补贴措施，无论是中国政府还是中国企业，乃至研究部门和执业律师，都缺乏充分的认识和准备。其后果可能比反倾销调查中采取替代国做法更严重。
就在上述不同意见难分伯仲之时，加拿大率先对中国出口产品开始了反倾销调查和反补贴调查。这一举措使上述市场经济地位之争失去了意义。纵观CBSA和CIT-r对本案所作的裁定，根本没有提到中国的市场经济地位问题。
因而剩下的问题不是是否可能被反补贴，而是如何应对反补贴了。
(二)经济特区政策面临挑战
中国入世之前，经济特区就面临着何去何从的问题。特区的存在，原本是相对于其他地方没有开放或开放程度不够而存在的政策上的特殊。中国入世承诺，在全国范围内统一实施法律与政策。《中国入世议定书》将特区政策严格限制在特区之内。但与此同时，国内也存在“特区更特”的主张。加拿大对华反补贴案，为解决这一问题提供了新的思考角度。
世界贸易组织《补贴与反补贴协议》对补贴划分为两类，适用不同的纪律。一类是禁止性补贴，包括出口补贴和进口替代补贴，这类补贴本身就是不允许的。另一类是可诉补贴，这类补贴是允许存在的，但如果接受补贴的企业出口产品，则在对进口国国内产业造成损害的情况下，进口国可以采取反补贴措施。我国经济特区、经济技术开发区的特殊优惠政策，无疑对特区内的企业提供了补贴，企业享有该补贴所产生的利益。因而，在补贴的认定上，是不存在问题的。本案中CBSA直接认定反补贴存在。[page]
仅仅补贴存在本身，还不构成对世界贸易组织补贴规则的违反。只有在补贴是专向性补贴时，即仅仅某一企业或某些企业、某一产业或某些产业接受补贴时，这类补贴才受到约束。反观中国特区政策，尽管可能对特区内的企业是相同的，没有差别之分，但如果将特区内企业与特区外企业比较时，这种专向性就非常明显了。这样，只要证明损害因素存在.进口国采取反补贴措施的所有条件都具备了。
(三)中国外资企业优惠政策面临检讨
本案中，外商投资企业所享有的优惠政策、所得税减免优惠待遇、再投资优惠待遇，都被认定为构成了反补贴措施意义的专向性补贴。如果这种优惠政策的结果是为产品进口国征收反补贴税提供依据，则这种政策亦需要检讨。
与外资企业的优惠政策相联系，中国目前实施的赤裸裸的出口导向政策，政府采取财政措施扶持优势产业的政策，都与扩大出口联系在一起。而出口必然可能影响到进口国的国内产业。如何采取对所有企业一视同仁的政策，如何提高公共设施的供给以满足各类企业的公平需求，这是政府需要解决的问题。
无庸讳言，各国政府都利用各种各样的补贴政策促进经济的发展，保持特定企业、特定地区的利益。但这种政策应注意手段和方法，应注意利益的平衡。同时应当注意区别法律上的补贴和事实上的补贴的差别，注意政府直接补贴与间接补贴的不同。本案中CBSA如此轻易认定补贴的存在，除了其他因素外，与中国法律法规明确规定对特定地区、特定企业提供优惠有着密切的关系。
(四)政府对反补贴调查的积极参与
补贴与倾销不同。补贴是政府行为，倾销是企业行为。所以作为调整成员政府行为的世界贸易组织规则，只调整反倾销措施，规范倾销本身，在反倾销调查中，出口国政府不是这一程序的一方当事人，甚至也不是这一程序的利害关系方。对于补贴，世界贸易组织规则即规范补贴本身，也规范反补贴措施。提供补贴的政府，是反补贴调查程序的重要当事方之一。这就需要出口国政府的积极参与。
本案对大陆产品与台湾产品的补贴调查做出截然不同的裁定，主要是由于我国现有的补贴政策政出多门，缺乏一个统一的统计、信息和制度。这就造成了相关部门缺乏对补贴实际状况的了解。财政部、国家发改委、国资委等，掌握了多个补贴资源，提供了多少数额的补贴，哪些企业实际接受了这些补贴，可能这些部门在短时间内也无法给出确切的答复。可以设想，作为反补贴调查程序一方的商务部，如何能够提供进口国反补贴当局所要求的信息。相对说来，我国的反倾销机制中已经初步确立了相关机构的协调机制。而在反补贴程序中，由于缺乏经验，缺乏制度和引导，有关部门之间或多或少地存在不配合之处。这必然影响到我国政府对反补贴调查程序的积极、充分的参与，最终影响到反补贴调查的结果。[page]
但这中间也存在一个困惑和两难。一方面，我们正在努力建立透明政府，世界贸易组织规则也要求贸易政策的透明，另一方面如果将我们的补贴政策、补贴规章完全公布，无异于授人以柄。这中间就存在一个程度和技巧的问题。根据世界贸易组织确立的实践，从性质上来说，纯粹授权性立法不违反世界贸易组织的规则，强制性立法则可能违反世界贸易组织规则。虽说授权性立法的具体实施也可能违反世界贸易组织规则，但具体实施就需要一个证明的过程，不象强制性立法那样直接成为攻击的目标。另外，从立法颁布到具体适用，存在一个过程，从具体适用到被指控又需要一个过程.中间存在的时间差对于在一定期限内促进特定企业、特定行业的发展是非常关键的。
(五)加拿大法律本身的规定有违反世界贸易组织规则嫌疑
在对中国产品的反补贴调查中，加本大有关机关根据《经济合作与发展组织》的文件将中国视为发展中国家对待，这种做法对中国来说是个利好消息。但其立法中有关“政府”的界定过于宽泛，从而有可能扩大补贴的范围。加拿大法律对政府的定义，
既包括了立法、行政和司法三个方面，也包括了所有层次的政府，甚至还包括了中国的自然村。在对国有企业的处理上，受中国政府直接或间接指示或受中国政府直接或间接控制进行经营的国有企业提供的利益.也被视为是中国政府提供的。这种规定一方面将根据不执行政府职能的一些实体包括进来，另一方面其使用的“间接控制经营”这样模糊的字眼没有提供一个明确的法律标准。这些都对中国政府和中国企业不利。
对于加拿大立法中存在的问题，在加拿大主管机关进行的反补贴调查程序中是无法解决的。主管机关只能执行法律的规定，而不能违反法律的规定。虽然对加拿大反倾销、反补贴主管机关做出的裁定有向法院申诉的可能，但对于执行国家贸易政策的专业机构做出的决定，法院一般会给予应有的林重。同时，法院也只能在有限的范围内解释法律，而不能违背法律的明确规定。法院的法官和反补贴机构的官员基本上持有同样的理念、采取同样的解释方法。因此很难指望在法院诉讼程序中改变反补贴机关的决定。中国境内的某些商会在参与国外反倾销调查的实践中，已经得出了非常明确的结论对反倾销机构做出的决定去法院提起诉讼程序，几乎是劳民伤财，没有实际效果。可以相信，这一结论对反补贴裁定也是适用的。
对立法本身存在的问题，惟一的解决途径是通过世界贸易组织争端解决机构解决。世界贸易组织争端解决机构适用的是世界贸易组织规则，担任审判的人员国籍不同、经验不同、教育背景不同，这都使对国内立法的审查完全不同于国内审查，有可能裁定相关立法违反了世界贸易组织规则，从而要求予以修改、撤销或进行其他方面的调整。中国政府及有关机构应对加拿大立法进行充分的深入研究，结合世界贸易组织规则做出自己的判断。[page]
(六)反倾稍税与反补贴税并用违反了世界贸易组织规则
加拿大政府对中国同一出口产品同时进行反倾销调查和反补贴调查，反倾销税和反补贴税并用，应该认定为违反了世界贸易组织规则。
《关税与贸易总协定》第6条第5款明确规定:“在任何成员境内的产品进口至任何其他成员境内时，不得同时征收反倾销税和反补贴税，补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。”此处所说的“相同情况”应当理解为产品的低价销售。
CBSA在紧固件案之后的木地板案中执法指示中，明确了反倾销税和反补贴税的征收要求，并通过示例的方式说明如何计算反倾销税、反补贴税，应该征收的数额是多少。在其说明和示例中，应征数额是反倾销税和反补贴税二者的总和，而不是反倾销税或反补贴税中的较高数额。。这一做法就使倾销或补贴造成的同一低价遭受了惩罚，而不仅仅是补偿。导致低价销售的原因可能有许多，但销售价格却只有一个，与正常价值的差额也只有一个。补偿额也只能是这一差额。无论是加拿大对华产品反补贴本身，还是加拿大对华产品反倾销和反补贴的具体做法，都对中国出口产品敲响了警钟。虽说加拿大采取措施有其自身的原因，但其做法所造成的影响可能是恶劣的。中国政府及相关部门、企业不得不做好积极应对的准备。
