地方立法是我国立法体系的重要组成部分，地方立法程序完善与否直接关系到地方立法工作的效率和地方性法规的质量。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“完善立法体制，改进立法程序，加快立法步伐，为社会主义市场经济提供法律规范。”近些年来，不少有地方立法权的国家机关从本行政区域的具体情况和实际需要出发，边摸索、边实践、边总结，先后出台了本行政区域有关地方立法程序的规范性文件，地方立法程序规范化、制度化的步伐日益加快。但是也应当看到，少数地方至今还没有出台有关地方立法程序的规范性文件;多数地方虽然已经出台这方面的文件，但或者与实际不相适应，或者在内容上规定得不够明确和具体，针对性和可操作性不强，在实际工作中没有发挥应有的作用。这就说明，还有必要从理论与实践的结合上对地方立法程序问题进行研究，使地方立法程序运作得更加合理、民主、科学。
一、程序、立法程序与地方立法程序
所谓程序，通常是指人们在进行某项工作时最先做什么、其次做什么、最后做什么的一种次序上、步骤上的安排;实际上，某一步骤、某个环节上的工作怎么做、采用什么方法去做，也属于程序问题。因此，关于“程序”的概念，可以表述为：“进行一项工作必经的阶段或必须采取的步骤，以及进行该项工作必须采取的方法”。
关于“立法程序”，法学界有代表性的定义有以下几种：第一，认为是指“有权的政权机关，在制定、认可、修改、补充和废止法律的活动中，所必须遵循的法定的步骤和方法”(注：周旺生著：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第340页。);第二， 认为是指“有关国家机关制定、修改和废止规范性法律文件的法定步骤和方式”(注：李龙生编：《法理学》，武汉大学出版社1996年版，第308页。);第三， 认为是指“享有立法权的主体在进行法的创制活动中必须经过的阶段和采取的步骤、方法”(注：谷安梁主编：《立法学》，法律出版社1993年版，第98页。);第四，认为是指“国家机关制定法律规范的工作顺序、步骤和方法”(注：孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第256页。)。国内和国外还有些学者认为，立法程序就是立法机关行使其职权的程序(注：参见《立法学》，胡涛著，汉苑出版社(台)1980年版，第50页;《比较立法学》，吴大英、任允正著，法律出版社1985年版，第158、159页。)。这些定义，我们认为都不太准确。实际上， 所谓立法程序，是指有关国家机关制定、认可、修改或废止法律规范时必经的阶段以及所采取的工作步骤和方法。[page]
地方立法程序可以从不同的角度、按不同的标准加以分类。按行使地方立法权主体的不同，可以将其分为人民代表大会的立法程序和人民代表大会常务委员会的立法程序，其中人民代表大会的立法程序又可以进一步分为省级人民代表大会的立法程序和省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市人民代表大会的立法程序;人民代表大会常务委员会的立法程序也可以进一步分为省级人民代表大会常务委员会的立法程序和省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会的立法程序。按直接行使立法权与为行使立法权提供服务的不同，可以将其分为行使立法权的程序与立法的工作程序。按工作环节和内容的不同，可以将其分为编制立法规划(计划)的程序、起草法案的程序、提出法案的程序、审议法案的程序、修改法案的程序、表决法案的程序和公布法的程序等。
二、地方立法程序运作现状及分析
1979年以来，随着地方立法制度的确立和完善，我国的地方立法程序经历了一个逐步形成和不断发展的过程。据不完全统计，迄今为止，已有20多个省级人大常委会专门就地方立法程序问题制定了地方性法规;没有制定地方性法规的，也大都出台了有关地方立法程序的内部规范性文件。
山东、浙江等省的立法机关实行的是相对集中的立法工作体制。这种体制的显著特点是立法工作任务统一由省级人大的法制委员会或法制工作机构承担，其他专门委员会和工作机构基本不承担立法工作任务。
实行相对分散立法工作体制的主要有福建、上海、辽宁、四川、贵州等省市的立法机关。这种体制的主要特点是立法工作任务由省级人大的专门委员会或常委会的工作机构分别承担，并负责到底。
采用集中与分散相结合立法工作体制的主要有河北、天津、陕西、山西、湖南、广东、广西、江苏等省市的立法机关。这种体制的最大特点是立法工作任务由省级人大的法制委员会或立法工作机构与其他专门委员会或工作机构共同承担。根据具体运作情况的不同，这种模式又可以分为三种情况：第一种情况是法规草案在初审之前和初审期间的具体工作由有关专门委员会或工作机构承办;初审以后直至表决通过，这个阶段的研究修改工作，由法制委员会或法制工作机构承办。第二种情况是法规草案在二审作修改说明前的具体工作由有关专门委员会或工作机构承办，之后直至表决通过，由法制委员会或法制工作机构负责。第三种情况是法规草案在初审、二审阶段的具体工作均由有关专门委员会或工作机构承办，但在二审之前，由法制委员会或法制工作机构对法规草案进行审查把关。[page]
相对集中、相对分散和集中与分散相结合三种立法工作体制，从立法实践上看各有利弊。相对集中的立法工作体制，优势在于法制委员会或法制工作机构工作任务比较单一，对立法业务比较熟悉、精通，有利于提高立法效率，保证立法质量，弊病在于编制较少，人手不足，同时也不利于调动其他委员会的立法积极性，发挥其业务专长。相对分散的立法工作体制，好处是可以最大限度地调动其他各个委员会的立法积极性，使各自的业务专长得到充分发挥，同时有利于保证立法的速度，缺点是存在“隔行操作”的问题，立法质量较难保证。
集中与分散相结合的立法工作体制，优点在于可以充分调动各方面的立法积极性，把法制委员会或法制工作机构的立法专长与其他委员会的业务专长结合起来，能够使立法的速度和质量在一定程度上得到保证，缺点在于法制委员会或法制工作机构与其他委员会的关系不易处理，工作中难以完全避免重复劳动和扯皮现象，立法成本较高。当前地方立法程序运作中存在的问题，具体讲有以下几个方面：
1、关于立法规划(计划)的编制
(1)审批立法规划(计划)的主体不规范。 立法规划(计划)的编制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划(计划)往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划(计划)，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样的问题。
(2)征求人大代表和常委会组成人员立法建议的工作做得不够。各地在编制立法规划(计划)时，都把主要注意力放到了政府部门一边，不注重向人大代表和常委会组成人员征求立法建议。
(3)立法规划(计划)中有些项目缺乏科学性。 这主要表现在两个方面：一是各部门都从本部门的需要出发提出项目，容易造成立法项目的交叉、撞车;二是有的部门提出立法项目时片面强调行政管理对立法的需求，而较少考虑立法的时机是否成熟、条件是否具备，这样的项目有时难免搁浅或夭亡。
(4)提出立法项目时调研、论证不够。 有关专门委员会或工作机构在决定立法建议项目的去留时，主要是从现行管理体制是否理顺、本单位工作任务的轻重等方面来考虑，而未能深入实际进行调查，未能认真研究所要调整的社会关系是否已经稳定或趋于稳定，存在哪些主要矛盾，矛盾的根源在哪里，解决这些矛盾的办法有没有以及成熟程度如何等。
(5 )立法综合机构在编制立法规划(计划)中的作用发挥得不够。在近几年立法规划(计划)的编制过程中，立法综合机构的作用，主要是督促有关专门委员会或工作机构提出立法建议项目，同时将提出的立法建议项目简单予以汇总，而未能对立法项目从宏观上、整体上进行深入、系统的分析和研究。[page]
2、关于法规案的起草
(1)立法意图不够明确。在立法实践中， 多数情况下提案人或其他立法决策者并不将立法意图传授给起草人，这就使得起草出来的法规案与提案人的初衷不相吻合，甚至大相径庭，不得不进行大幅度的修改甚至重新起草，相应地带来重复劳动、拖延立法进度、增加立法成本等问题。
(2)起草渠道单一。目前，大多数法规由政府有关部门起草。 政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障;但也有很大弊端，它们往往不适当地强化和扩充本部门的权力和利益，使法规草案程度不同地带有部门保护主义色彩。
(3)协调工作做得不够充分。一部法规草案， 其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。因此，部门之间的职责权限如何划分，就成为地方立法工作中经常遇到的一个难题。为此，在起草法规过程中必须做好协调工作。从实际情况看，起草阶段的协调工作近几年虽然有所加强，但是仍然不够充分。已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是各执一辞、互不相让，便足以说明这一点。协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。
(4)调研和论证不够深入、全面。 调研和论证是法规案起草工作中不可或缺的重要环节。从地方立法工作的现状来看，调研、论证工作尚不够深入、全面，通常是起草出法规草案初稿后再搞调研。这样做，可能造成先入为主。另是调研的“面”过窄，特别是论证时不注意吸收有关专家参加。
3、关于法规案的提出
就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。
4、关于法规案的审议
(1)常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。首先，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求。这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。其次，常委会组成人员应有的知情权没有保障。主要是法规草案没有在会前送交常委会组成人员，这就使得他们不可能为审议发言作必要的、充分的准备。再次，会议议程安排不尽合理。每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少，影响审议质量。另外，在安排法规审议时间时，不考虑不同的法规草案需要的审议时间有所不同，而是搞平均分配，致使审议时间有的嫌多，有的偏少。[page]
(2)常委会组成人员合理的审议意见不能被充分吸收。 这除了修改工作人员自身素质方面的原因外，还由于他们不能摆正自己同组成人员之间的位置，没有正确对待组成人员的审议意见。另外，有的修改工作人员还以提出意见的是不是领导同志来决定审议意见的取舍。
(3)主任会议研究法规草案的权限范围不明确， 对草案中的重大问题和重要内容不适当地决定其删留取舍。在地方立法工作任务十分繁重的今天，加强主任会议研究法规草案的工作，是必要的，但是，实际工作中出现的由主任会议对草案中的重大问题和重要内容作出修改、取舍决定的做法却不太妥当，而且有越权之嫌。
5、关于法规草案的表决
现行的表决法规草案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。例如，代表或常委会组成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不完全符合意愿。
6、关于法规的公布
(1)在通过以后、公布之前， 由法制委员会或立法工作机构对法规文本再次进行文字和立法技术审查的做法不太妥当，应予改变。法规是法规草案经常委会组成人员依法表决的结果，公布之前非经法定程序，不宜再作任何变动。
(2)没有处理好公告发布日期与法规公布日期、 法规公布日期与法规生效时间之间的关系。通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。这便带来一个问题，即公布日期究竟如何确定，是以公告发布日期为准，还是以实际公布日期为准。另外，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，也不尽合理。
三、完善地方立法程序的对策和建议
(一)完善立法规划(计划)的编制程序， 增强立法规划(计划)的民主性、可行性和科学性
编制立法规划(计划)虽然不是立法的必经程序，但对立法工作有着重要影响。做好立法规划(计划)的编制工作，有利于立法主体区分轻重缓急，突出立法重点;有利于提高立法质量，克服草率、重复、分散立法的现象。
1、加强调查研究工作，使立法规划(计划)更加符合客观实际。编制立法规划(计划)，就是要对林林总总的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，对今后一段时期立法工作作出比较科学的安排。因此，在编制立法规划(计划)的过程中，不仅要做好调查工作，而且要对从调查中获得的各种信息、材料进行认真分析、深入研究，以便准确地把握社会生活对立法的客观需要，在此基础上进行立法预测，并将预测的结果反映到立法规划(计划)中。[page]
2、 充分发挥地方立法综合机构在编制立法规划(计划)工作中的主导作用。目前，在编制立法规划(计划)时，立法综合机构对报来的项目，往往是报什么列什么，统筹规划、综合平衡的工作十分薄弱，这样就使得立法规划(计划)往往成了大拼盘、大杂烩，缺乏应有的科学性、可行性。为扭转这种局面，必须充分发挥法制委员会或立法工作机构、政府法制工作机构等立法综合机构的主导作用，对立法建议项目进行研究、论证，以切实弄清哪些项目应该列入规划(计划)，哪些项目不应列入规划(计划)，哪些项目先搞，哪些项目暂缓，以使立法规划(计划)更加符合本地区实际，更具有可操作性。
3、完善立法规划(计划)的审批程序。 立法规划(计划)的审批权由谁行使，各地做法不一。我们认为，立法规划(计划)应当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划(计划)草案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常委会会议审议。在常委会会议召开前，应将规
划(计划)草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划(计划)草案早做准备，保证审议的质量。
4、立法规划(计划)的调整或变更要规范化、程序化。 立法规划(计划)一旦经常委会会议审议通过，便不得随意调整、变更。在执行过程中，因为客观情况的发展和变化，确实需要对其中的个别项目进行调整的，应当严格按照既定的程序进行，而不能临时动议、仓促调整。
(二)建立健全法规案提出制度， 保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权
代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，我们认为，代表和常委会组成人员在闭会期间提出的法规案，应当由法制委员会、立法工作机构或者负责代表联系工作的机构负责受理，并对该立法事项的必要性、法规草案的可行性等进行研究，拿出处理意见。
(三)完善地方性法规的起草和审议程序， 健全立法的民主、科学、效率机制
1、拓宽法规案的起草渠道，建立起草回避制度。 部门保护主义色彩较为浓厚是地方性法规草案中的一个突出问题。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，近乎单一的起草渠道为部门保护主义充斥法规草案提供了可能。地方立法要摆脱部门保护主义的羁绊，拓宽法规案的起草渠道、建立起草回避制度，是今后可以采取并可望取得成效的一项措施。起草回避制度，是指法规案应当由与该立法事项没有利害关系的机构负责起草，而与该立法事项有利害关系的执法部门在起草工作中予以回避的制度。[page]
2、建立法规案协调制度，明确相关执法部门的职责。 内容涉及两个以上执法部门的法规案，在正式提交常委会会议前，必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会，以便各部门能够取得统一意见。
3、采取集中或者相对集中的地方立法工作体制。 所谓集中的立法工作体制，是指法规案提交常委会会议审议后直至法规通过，整个阶段的具体工作任务统一由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。而相对集中的立法工作体制，则是指法规案提交常委会会议审议前和提交常委会会议审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担，法制委员会或专门的立法工作机构视情况参与，而初审以后直至通过阶段的具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。
4、建立法规案提前送达制度，保障常委会组成人员的知情权。 为了保障常委会组成人员的知情权，提高其审议法规案的质量，有必要建立法规案提前送达制度。也就是说，对于拟提请常委会会议审议的法规案，一方面常委会办公厅或其他有关机构应当于开会之日的10至15天前将法规草案、说明等送达常委会组成人员;另一方面，常委会组成人员在接到这些材料后要深入进行研究，并认真开展调查，为审议法规案做好充分准备。
5、建立立法助理制度， 为代表和常委会组成人员行使立法权提供服务。要广开门路，延揽人才，在3至5年的时间里，建成一个能够为代表和常委会组成人员行使立法权提供直接、广泛、优质、高效服务的“人才库”，使得这些人才都成为代表和常委会组成人员在立法方面的得力助手。
6、建立修正案制度， 保证代表和常委会组成人员正确意见的充分吸收。修正案制度的主要内容包括：(1 )代表和常委会组成人员有权对审议中的法规草案提出修正案;(2)修正案须采取书面形式， 并且应在法规草案交付表决前提出;(3)审议过程中提出修正案的， 表决时应先表决修正案，之后再表决本案;(4)修正案由提案人、 拟修改的条款及该条款的内容、修改理由、修改后该条款的内容及提案时间等项内容组成。
7、充分发挥专门委员会的作用， 尽可能提高立法工作的效率和质量。今后应当切实发挥专门委员会的职能作用，特别是注重发挥其审议法规案的职能作用。具体讲，可以考虑采取这样的做法：对列入会议议程的法规案，全体会议听取关于该法规案的说明后，在交由小组会议审议的同时，交由法制委员会和其他有关专门委员会审议。初审后，法制委员会根据常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见对法规案进行统一审议，向下次或以后的常委会会议提出审议结果的报告和草案修改稿。法规案在审议过程中有重大问题需要进一步研究的，经联组会议或全体会议同意，可以暂不付表决，交专门委员会进一步审议，提出审议报告;专门委员会在规定时间内没有提出审议报告的，可以提出终止审议的建议，经主任会议决定，终止对该法规案的审议。[page]
8、完善常委会审次制度，保证法规质量。审次制度，简而言之，就是一个法规案经过几次会议审议方可交付表决的制度。应当进一步明确规定：法规案一般经两次常委会会议审议。个别内容比较复杂、二审过程中分歧较多或者发现有重大问题需要进一步研究的法规案，可以安排第三次审议，但第三次为最高审次。若法规草案条文较少，内容简单，审议时分歧不多，可以只审议一次。这是其一。其二，对法规案的审议，初审应侧重于立法的必要性、原则(方针)、重大问题、体制结构等方面，二审则应把法规案内容的可行性及是否与宪法、法律、行政法规相抵触，与本地方已出台的法规相衔接等作为重点。其三，一个法规案从提请常委会会议初审之日开始计算，超过两年未交付表决的，审议即行终止;从上一次审议到下一次审议，间隔时间不少于两个月，但不得超过一年，超过一年的，提案人应当重新提出议案。
9、建立立法听证制度，增强立法的民主性。所谓立法听证制度，是指立法机关为了收集、获取可靠的立法信息和资料，就立法的必要性和法规案内容的可行性等问题举行听证会，邀请和接受与法规案有利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者等到会陈述意见，以便为立法决策提供参考依据的制度。立法听证制度目前还没有被我国的立法机关所采用，但其进步意义已经越来越被人们所认识。立法听证制度不应局限于行政法规和规章的制定活动，在地方性法规的制定过程中也应当采用这一制度。
10、建立重要法规案全民讨论的制度，保证公众对立法的了解权和参与权。参与立法是公民应有的政治权利，有必要建立重要法规案交由全民进行讨论的制度，并将这一制度法定化。凡重要的法规草案，都要在本行政区域广泛发行的报纸上进行公布，广为征求社会各界的意见。
11、建立审议过程中的辩论制度和表决环节上的个别条款单独表决制度，保证法规内容科学、合理、可行。审议过程中的辩论制度，是指在法规案的审议过程中，代表之间或常委会组成人员之间对法规案中的重大问题及个别有争议的条款进行辩驳和论争，以辩明真伪、弄清是非的制度。辩论不同于一般意义上的讨论发言，是不同观点之间展开交锋，通过交锋搞清楚不同的观点孰对孰错。因此可以说，辩论是更高层次上的讨论。实行立法辩论制度，有助于防止和遏制立法专断，使法规案的内容尽可能体现多数代表或常委会组成人员的意志。
立法辩论应当有结果，否则便成为无谓的争吵，经过辩论以后，要使得正确观点得到多数代表或常委会组成人员的认同。为此，应当在法规案的表决环节上建立个别条款单独表决的制度。凡是审议过程中代表或常委会组成人员有重大分歧的条款，进入表决环节以后，应当先表决这些特定条款，然后再就整个法规草案进行表决。建立和实行个别条款单独表决的制度，其意义不仅在于使立法辩论能有一个结果，而且还在于可以更全面、更真实地反映代表或常委会组成人员对法规案的态度，促进立法的民主化，增强法规内容的科学性、合理性和可行性。[page]
(四)完善法规公布程序，确保法规有效实施
为了不影响法规的及时生效和正常实施，在法规公布的问题上，应当对公布时间、公布方式以及与公布时间相关联的生效时间进行改革、加以规范。
1、改变法规“自公布之日起施行”的做法， 使公布时间与生效时间相分离。今后应当用“自×年×月×日起施行”来代替以往的“自公布之日起施行”，这样便可以在公布日期与生效日期之间留出比较宽裕的时间(1至2个月)，来组织学习、进行宣传，为法规的有效实施做好必要的准备。
2、采取尽可能让公众知晓的方式发布法规。 应当在立法机关的公报和本行政区域内的各级党报上刊登，同时还应在本行政区域内各级各类电视台、广播电台刊播。
(五)规范法规的批准程序，进一步做好批准工作
按照地方组织法的有关规定，省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定法规，但其制定的法规要报经省级人大常委会批准。报请批准的法规，原则上经过一次常委会会议审议即应交付表决，而不应过分迟延;在审议过程中发现重大问题的，不应直接进行修改，而应当退回制定机关修改后再行报批，或者作出决定不予批准。
