美国的地方人民代表大会制度(Town Meeting)历史悠久。早在美国1776年建国前的殖民时代，来自英国的早期移民就在北美大陆建立移民点时移植了英国地方自治的传统，实行了这种制度。后来，法国著名学者托克维尔在1831年对美国的政治制度进行了为期9个月的实地考察，于1835年出版了《论美国的民主》，从此，这种制度在世界上广为传播，成为理解美国地方政治制度的一把钥匙。目前，这种古老的制度仍旧在美国新英格兰地区的6个州广泛存在，其原则在美国地方自治制度中扮演着重要的角色。
2008年4月到6月，笔者有机会实地考察了美国马萨诸塞州艾默斯特镇Town Meeting代表审议镇政府2008至2009财政预算案的全过程。这次审议持续了1个半月，从2008年4月28日到6月11日，共计开会10次。每次会议在下午7点半开始，最迟到10点半结束。2008-2009镇政府预算共有47个议案需要审议，其中第12项议案“2009财政年度一般运转费预算”还包括13个子项目，全部预算涉及资金6300多万美元。其中最重要的支出是：公共教育、公共安全、政府日常运作、社区服务、公用事业，等等。由于来自州政府的转移支付从2001年的33%逐步下降为现在的27%，镇政府的财政预算资金在满足地方公共服务方面面临严峻挑战，通过发展当地经济来增加财政收入的欲望十分强烈。所以，用于发展经济的支出也出现在财政预算中。
艾默斯特镇历史悠久，于1759年建镇。据历史文献记载，约250年前召开的Town Meeting会议，在审议政府预算时，居民们批准20英镑用于教育;15英镑用于法院和消防队;66英镑用于由教会代行政府职能的支出。目前该镇有35000人，分为10个选区，每个选区选举产生24名人民代表，共计240人，组成Town Meeting，来行使最高决策权。在此基础上，还有由全体选民直接选举出的5人镇理事会(Select Board)，在Town Meeting闭会期间，行使决策权。在整个10次会议期间，Town Meeting代表的出席率为74.16%。
马萨诸塞州的财政年度是7月1日到第二年的6月30日。因此，每年的春夏之交，是Town Meeting会议季节。在美国，地方人民代表大会的主要职责，就是审议地方政府的财政预算。每年的会期就安排在预算正式执行之前2个月即4月底开始。艾默斯特镇人民代表大会就是从4月28日开始，计划到5月28日结束，最后推迟到6月11日。在此之前，镇政府在Town Meeting召开前1个月即3月28日，就必须把需要审议的镇财政预算汇编成册，发给每个代表。笔者观察到在美国地方人民代表大会的会议上，有许多程序性和技术性的设计，很有特色。[page]
一是审议时，必须对每一项预算逐条予以充分讨论，并允许代表提出修改意见。特别是对关系民众切身利益的财政支出，如：学校教育支出、社区服务支出、图书馆支出、公用服务支出，等等，每一大项中的各条小项，也要逐条进行充分讨论，分歧大的还要逐项进行表决。这样做肯定会使人民代表大会的审议工作进展缓慢，有时候一个晚上连一个大项的预算都可能讨论不完。但是，笔者没有看见代表们反对这样审议，相反，大家都认为只有这样做，才体现了代表大会在政府预算上的决策作用。
二是为了保证对一项议案赞成者和反对者在发言时间和人数上的平等，发言者在要求发言时，可以举起事先发给每个代表的选票。要求发言时举起绿色的选票，表示你的态度是支持这项议案的。要求发言时举起红色选票，表示你的态度是反对这项议案。主持人根据要求发言者举起的不同颜色的选票，来平均分配不同观点的人分别发言，保持审议的公平。
三是对发言时间的限制。如果提出自己的修改议案，可以发言5分钟。如果是对已有的议案表达意见，每位发言者限时发言3分钟。如果发言者要求延长时间，必须得到与会代表的同意。同一个代表只能对同一个议案发言1次。在主持人和发言者的面前，分别由时间提示灯来提示发言者还有多少时间，开始发言为绿色，剩下1分钟时变成黄色，超过了限时，提示灯就会变成红色。发言者就会被要求停止发言。
四是采取三种表决方式：声音表决、起立表决、投票表决。对于代表们意见基本一致的议案，可以用声音表决。这既简单，也不违反程序。起立表决主要用于反对人数很少的议案，比如，只有1/5到1/10的代表反对，可以用起立表决的形式，请持反对意见的代表起立，来进行表决。对于赞成和反对意见相持不下的议案，就只有采取投票表决的方式。当场投票，当场宣布表决结果。
从代表大会审议地方政府预算的内容上来看，他们在规制地方经济社会发展和秩序上也很有自己的特点。
(1)美国实行的是土地私有制。但是，如果认为土地私有就可以在自己的土地上想干什么就干什么，那就错了。在美国，即使土地是你的，但是，如果你要在这块土地上搞开发，也要符合州政府、地方政府的有关法律。在这次艾默斯特镇人民代表大会审议镇政府财政预算时，就碰到了这种情况。在艾默斯特镇与北部Sunderland镇接壤的地方，有一片湿地。对于湿地，马萨诸塞州和艾默斯特镇的法律都明确规定，为了保护生态环境，不允许对湿地进行随意开发。这块湿地的所有者在买下了这块土地后，想利用湿地现有的几处建筑，建一个水上娱乐中心。这样既可以增加自己的收入，也可以为当地提供一些就业机会，还可以向政府多交一些税，可谓“一举多得”。这项议案，在镇规划委员会讨论时，以3票赞成，2票反对通过了。在2008年5月19日晚上的Town Meeting会议上，镇规划委员会的5名成员，分别上台陈述了自己投赞成票或者反对票的理由。湿地的所有者和项目设计公司也分别上台进行了陈述。接着就是讨论。由于意见分歧大，最后只能用投票来表决。投票的结果是：121票反对，62票赞成。在湿地修建水上娱乐中心的议案被否决了。对于湿地的主人来说，这个结果自然使他极为沮丧。他可以卖掉这块湿地，但是，如果他想开发这块湿地，就必须遵守法律的规定和征得当地人民代表大会的同意。[page]
(2)关心普通民众的生活水平，是一个地方政府治理水平的重要指标。马萨诸塞州和艾默斯特镇都有法律规定，使低收入者能够住上支付得起的住房。人民代表审议了有关对低收入者住房补助的议案。通过的议案规定：凡是拥有9套以上出租住宅的住宅所有人，必须拿出一定数量的住宅来照顾低收入者。拥有10-14套出租住宅者，最低拿出1套住房来照顾低收入者。15-20套，最低2套;21-30套，最低3.6套;31-38套，最低4.56套;39-46套，最低5.52套;47-55套，最低6.6套;56-63套，最低7.56套。计算时四舍五入。从21套开始，按照12%的比例给低收入者提供住房。房主可以从州和镇政府那里获得一定的补贴。这些给低收入者的住房，由低收入者自己申请，镇政府调查属实后进行分配。
(3)在美国地方人民代表大会对政府预算的审议中，并不是所有议案都可以讨论后通过或者否决。有些议案简单地赞成或者否决，都是不负责任的。在这样的情况下，代表们更倾向于推迟这些议案的审议，以便让有关部门进行更深入地调查，提出修改意见，再交给代表审议。例如，在2008年5月14日讨论第20项议案，镇财经委员会提出要购买两块各为0.28英亩的土地，来保护建于1864年的亨利宅邸财产的完整性。财经委员会根据有关评估提出的价格为每块地20万美元，共计40万美元。但是，当晚的讨论中，很多代表表示对于两块空地标价这么高不可理解，要求财经委员会重新评估。到2008年6月11日，近一个月过去了，Town Meeting再次讨论这个问题时，重新评估价已经降低到每块地12万美元，共计24万美元。并规定，购地款首先要向州政府的文化遗产保护基金申请经费，然后镇财政才配套一部分资金。如果申请不到州政府的专项资金，镇政府就暂停购买这两块土地。在这样的情况下，尽管仍旧有一些代表对这样的价格不满意，但是，多数代表还是投了赞成票。
(4)美国地方人民代表大会在审议政府财政预算时，更像是一场平等的意见和信息交流。在会场上，对预算信息知之不多的代表们，会向地方政府官员和财经委员会提出各种问题和疑问，有的十分尖锐。这时，地方政府官员就必须耐心解答代表们的质询。例如：在讨论到公共安全支出时，就有代表对镇里已经有了48名警察，还要增加警察人数表示了不满。警察局长亲自出面解释虽然有48名警察，但是，除去休假、出差、病假的，真正能够执勤的只有36名。人手还是很紧的。特别是艾默斯特镇是大学城，学生们在镇里时有违法行为，所以人手还是不够。还有代表对于警察局要换新车表示不满，认为现有车辆还可以用，在财政十分紧张的情况下，不宜这样做。警察局长解释说现有车辆有些已经使用了近10年，尽管车况不错，但还是有隐患，不利于追捕逃犯。这样你来我往问题也就辩论清楚了。最后，警察局要求增加人手的要求被否决，更换车辆的议案被通过。其实，笔者在整个会议期间，见到最多的就是这种一问一答式的信息交流。提问者不会因为问题简单难为情，回答者也不会因为问题尖锐而生气。平心静气地交流，是成熟的民主素质的体现。[page]
(5)保护少数是民主精神的三要素之一。在笔者参加10次会议中，给我印象最深的是代表们对少数人合理利益的保护。由于近年来美国经济形势下滑，艾默斯特镇的财政收入也跟不上通货膨胀的速度。当地教育部门由于经费紧张，已经在前几年裁掉了一些行政人员、教师、课外活动项目和增大班级的学生数量。2008-2009财政年度，学校教育的支出仍然大于收入，而且教师工资的增长已经远远落后于物价的上涨。所以，2008年镇教育委员会准备把20名服务于学校的午餐工人推给外包的承包商，使这些工人由镇政府的工作人员变为私营企业的员工，尽管这些工人的工作岗位和工资都不变。这里面最大的差别是退休后的待遇不同。这20名工人平均年龄40多岁，已经在学校工作了17年，年收入在7000美元到15000美元之间。在美国，这是绝对的低收入。教育委员会这样做，每年可以节省经费15万美元。这项议案在这次镇人民代表大会期间引起了轩然大波。两种意见争论激烈。虽然教育委员会提出的教育经费议案在几次推迟审议后，最后获得了通过，但是，为这20名工人合法权益进行斗争的行动却没有结束。支持工人的人民代表和镇民不仅在每个周末在镇中心广场举标语牌示威，还召开新闻发布会，征集签名，散发传单，而且要求召开特别人民代表会议来专门讨论这个问题。大有不达目的誓不罢休的味道。他们还表示，到了换届选举时，一定要把现任的教育委员会成员选下来。学校的午餐工人，是教育系统内的弱势群体。当需要裁减经费和人员时，他们自然首当其冲。但是，如果一个社会可以无视弱势群体的利益，不能很好的保护少数人的合法利益，那么，这个社会就是不健全的，多数人的利益也很可能不能很好地保护。因为，在此时你处于多数，在彼时很可能就是少数。
(6)每年召开的Town Meeting会议和良好的民众参政渠道，培养了一批民间的社会活动家。笔者在参加艾默斯特镇人民代表大会时，发现有近10名代表几乎在每次会议或者每个问题的讨论中都要求发言。他们还积极提出对政府预算的修改意见，或者对某项预算条款提出尖锐批评。这些人或者过去在地方政府工作过，或者现在还担任着民间团体的负责人，他们虽然人数很少，但是他们以自己丰富的阅历、人格魅力和在民众中的影响力，在很大程度上扮演着民意代表的角色。对地方政府，他们起到了政治反对派的监督作用。成熟的民主制度不可能要求所有选民都成为熟悉地方事务的专家，但可以产生一批人数较少的地方社会活动家。民意的表达正是通过这种形式形成与地方政府互动的。
(7)公开透明是美国地方政府做得最好的一件事。笔者在参加会议期间，看见所有的人民代表会议都由当地电视台现场直播。而且，以后几天还在当地的17频道反复重播。10次会议都是这样。不仅如此，大会期间的镇理事会(Select Broad)和各专门委员会的会议，也是电视现场直播，之后又重播。在会场上，笔者作为旁听者，不仅可以随意领取各种会议材料，参加会议，而且可以随意拍照。[page]
我感到，中美两国虽然在很多地方有所不同，但是，美国地方人民代表大会在审议地方政府财政预算时的许多做法还是值得我们借鉴的。
