案件回放
本案申请人A公司于1993年8月13日取得M轮的船舶所有权。1999年3月22日，M轮从厦门满载1032.067吨180号燃料油开航，准备运往东莞沙田。3月24日，该轮在广州港与B公司所属的空载油船N轮发生碰撞，造成M轮所载的180号燃料油泄入事故水域，M轮碰撞后沉没。碰撞事故发生前，M轮船舶技术状况正常，《船舶国籍证书》、《适航证书》、《船舶最低安全配员证书》、《船舶载重线证书》、《船舶营业运输证》、《船舶吨位证书》等船舶证书均处于有效期内。该航次开航前和开航当时船上共有12名船员，主要船员船长、大副、二副、轮机长、大管轮、二管轮、报务员均持有港务监督签发的有效适任证书。
申请人A公司于1999年10月8日向广州海事法院申请油污损害赔偿责任限制，称：根据我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》(下称“1969CLC”)的规定，申请人就本次事故可能产生的所有油污损害赔偿责任限额为52934计算单位，请求法院裁定准予申请人设立本次事故油污损害赔偿责任限制基金52934计算单位。法院受理申请人的申请后，分别于1999年10月24日、26日、11月3日在《南方日报》、《珠海特区报》、《人民日报》(海外版)发布公告，通知利害关系人。在30日的公告期限内，珠海市环境保护局、广东省海洋与水产厅提出了异议。
珠海市环境保护局及广东省海洋与水产厅提出异议称：M轮是航行国内航线、载运2000吨以下散装货油的船舶，本次油污事故没有任何涉外因素，《中华人民共和国防止船舶污染海域条例》(下称《防污条例》)明确规定，适用“1969CLC”的船舶是指航行国际航线或载运2000吨以上的散装货油的船舶，M轮不属公约所调整的船舶，因此，本案不能适用“1969CLC”。我国的司法实践也表明，沿海运输船舶不能适用国际公约作为享受赔偿责任限制的依据和抗辩理由。本次油污事故造成经济损失达3700万元，如果准许申请人享受责任限制，受害人遭受巨大的经济损失不但得不到任何赔偿，反而需要支付巨额的诉讼费用，客观上违反了《民法通则》的公平原则。另外，M轮违反航行规定，在航经广州港7号、8号灯浮时，不但没有根据航道情况向右转向，反而错误地使用左满舵;同时，M轮违反了广州港有关进出港和雾航的规定，没有使用声号和甚高频无线电话联系，存在严重疏忽。在不影响上述法律适用理由的前提下，“1969CLC”第5条第2款规定：“如果事件是由于船舶所有人的实际过失或私谋所造成，船舶所有人无权援用本条第1款规定的责任限制”。异议人认为申请人的上述行为构成了“1969CLC”中的实际过失，无权依据“1969CLC”的规定限制赔偿责任，请求法院驳回申请人的申请。珠海市环境保护局提出异议时，没有提交相关的证据。[page]
广州海事法院经审理认为：本案是一宗油污损害赔偿责任限制案件。申请人是M轮的船舶所有人，其申请限制油污赔偿责任所涉及的请求是因船舶碰撞泄漏货油引起的损害。在我国调整油污损害民事法律关系应适用相关的国际公约和国内法律、法规。相关的国际公约主要是“1969CLC”以及《1969年国际油污损害民事责任公约的1976年议定书》(下称《1976年议定书》)。“1969CLC”第1条规定：“船舶是指装运散装油类货物的任何类型的远洋船舶和海上船艇”，没有对船舶吨位大小予以区分，因此，应认为该公约适用于所有从事海洋运输，装运散装油类货物的船舶。该公约第2条规定：“本公约适用于在缔约国领土和领海上发生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施”。我国政府在加入该公约时，没有对任何条款作出保留。本案油污事故发生在广州港水域，虽然M轮载运货油不足2000吨，但根据“1969CLC”的规定，可以适用该公约。国内调整油污损害民事法律关系的法律、法规主要是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《防污条例》和《海商法》。《海洋环境保护法》第28条第2款规定：“载运2000吨以上的散装货油的船舶，应当持有有效的《油污损害民事责任保险或其他财产保证书》，或《油污损害民事责任信用证书》，或提供其他财务信用保证。”《防污条例》第13条规定：“航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例外，并适用于我国参加的“1969CLC”。”上述国内法律、法规只是强调航行国际航线的、载运20O0吨以上散装货油的船舶应如何操作的问题，并没有排除载运2000吨以下散装货油、航行国内航线的船舶适用“1969CLC”。《海商法》是《民法通则》的特别法，其第十一章是关于海事赔偿责任限制的规定，该章第208条明确指出：“中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求，不适用本章规定”。即《海商法》不适用油污损害民事赔偿纠纷。《环境保护法》第46条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。“1969CLC”是与环境保护有关的国际公约，我国在参加该公约时没有声明保留，根据上述规定，载运20O0吨以下航行国内航线船舶造成的油污损害民事责任的解决应当适用“1969CLC”。两异议人认为申请人不能依据“1969CLC”的有关规定申请油污损害赔偿责任限制的主张，依据不足，不予支持。油污赔偿责任限制制度是世界各国为了保护从事海上油类运输的船东的利益而制定的一种特殊的损害赔偿制度，我国政府在加入该公约时充分地考虑了各方面的利益，该公约已对我国生效，不能因为适用该公约影响受害方的部分利益而认为违反了《民法通则》的公平原则。因此，异议人广东省海洋与水产厅认为根据司法实践以及本案的实际情况，适用该公约违反了《民法通则》公平原则的主张，没有法律依据，不予支持。[page]
本案事故是M轮在营运过程中，与N轮发生碰撞造成的。根据“1969CLC”第5条第2款的规定，如果事件是由于船舶所有人的实际过失或私谋所造成，船舶所有人便无权援用本条第1款规定的责任限制。《1976年议定书》对“1969CLC”第5条第1款修正为“依照本公约，船舶所有人有权对任何一事件的赔偿责任总额限定为按船舶吨位每吨133计算单位，但这一总额在任何情况下不得超过1400万计算单位”。根据上述规定，如果没有证据证明申请人在本次事故中有实际过失或私谋，那么，申请人对本次油污事故所造成的损失的赔偿责任应限制在52934计算单位之内。本案事实表明，碰撞事故发生前，M轮船舶技术状况正常，各种船舶证书均处于有效期内。该航次M轮主要船员均持有港务监督签发的有效适任证书，在本航次开航前和开航当时船上配备的人员符合《船舶最低安全配员证书》的要求。没有证据证明，对本次油污损害事故，申请人有实际过失或私谋。珠海市环境保护局认为M轮违反航行规定，构成了申请人的实际过失或私谋。但是，异议人提出的上述事实均属船员驾驶船舶的过失，并不能当然推定本次碰撞事故的发生是由于申请人的实际过失或私谋造成的，异议人的上述主张不能成立，本院不予支持。综上，法院认为异议人提出异议的理由不成立，申请人申请限制其因本次油污事故的损害赔偿责任的请求，符合法律规定，应予支持。
律师点评
本案是一起关于沿海油污损害赔偿责任限制基金设立的典型案例。案件涉及以下几个问题：
一、我国现行的船舶油污损害赔偿法律体系
我国现行的调整船舶油污民事赔偿问题方面的立法总体来说比较粗糙，可执行性很弱。
(一)我国国内的有关立法规定
从我国的国内立法来看，我国没有调整船舶油污损害民事赔偿的专门立法，仅仅是在国内不同的法律和行政法规中有一些零星的、原则性的关于油污民事责任的规定，不成体系，可操作性差。
1.《民法通则》：该法对船舶油污损害没有做出明确的规定，可以从中引用的是范畴更大的环境污染的概括规定，即124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这只是针对环境污染的原则性规定，根据这一条，我们只能得到这样的结论：船舶油污违反国家保护环境防止污染的规定，污染了海洋环境，造成他人损害，是一种侵权行为，船舶所有人应依法承担民事责任。可是对于如何承担油污损害民事赔偿责任、责任限制是否适用于油污责任﹑若适用责任限额具体金额为多少等问题，还是没有相应的法律可以遵循。[page]
2.《环境保护法》(以下简称《环保法》)：虽然没有单独规定船舶油污侵权责任，但比《民法通则》的规定更细致了一些。该法明确了环境侵权的无过错原则以及排除危害的责任形式，增加了对责任主体的规定。该法第41条规定：“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。”
3.相对于前两部法律，《海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)对海洋环境污染有了更进一步的规定。该法于1982年制定，经1999年修订，其中第90条明确规定了国家行政部门在海洋环境侵权中的赔偿请求主体地位。后来增加的第66条还规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、船舶油污赔偿责任制度的具体办法由国务院规定。”这一条虽然涉及了船舶污染损害赔偿制度，但实际上相关制度的立法仍属空白。《海环法》第97条还规定 ：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定;但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”上述规定使得理论和司法实务界在我国参加的有关船舶油污责任国际条约能否直接适用于国内船舶的油污损害方面一直存在争议。
4.《海商法》：作为调整海上运输关系的部门法，该法对于海上侵权之一的船舶油污损害赔偿并未做出专门的规定。该法第208条第2款规定：中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求不适用于第十一章的海事赔偿责任限制规定。根据该条规定，国际航线的船舶适用国际油污损害民事责任公约规定的责任限额;但是国内航线的船舶是适用国际公约规定的责任限额，还是适用《海商法》第十一章规定的责任限额，我们却不得而知，这直接导致了司法界在处理国内航线船舶油污案件时适用法律的混乱。另外，《海商法》第169条是关于互有过失船舶碰撞责任的规定，若该规定适用于船舶油污损害，这与《环保法》以及《海环法》确立的环境污染无过错原则是相矛盾的。
5.《海事诉讼特别程序法》以及最高人民法院《关于适用〈海诉法〉若干问题的解释》：该法虽然是一部程序法，但也涉及了一些实体上的问题，这是目前国内法中针对船舶油污行为规定最多的法律。其中第7条规定了船舶油污损害案件的专属管辖;第97条规定了油污受害人对油轮保险人或者财务保证人的直接诉讼;第101条规定了油污损害海事赔偿责任限制基金设立的有关事项。该法通过设定保险人直诉制度，明确了保险人应向受害人承担船舶油污损害赔偿责任的原则。[page]
6.国务院于1983年12月29日批准颁布的《防止船舶污染海域管理条例》：该条例在油污赔偿方面专设了第十章“船舶污染事故的损害赔偿”，其中第40条污染事故的赔偿程序规定：“按照《海环法》第42条规定的处理程序处理。赔偿责任和赔偿金额纠纷，可由港务监督调节处理。当事人对处理不服的，可以向人民法院起诉;也可以直接向人民法院起诉，涉外案件还可以按仲裁程序解决。”这部法规主要是从行政管理的角度做出规定，没有涉及具体的船舶油污损害赔偿问题。
(二)国际公约方面
现行的油轮油污损害赔偿的国际机制主要由两个公约构成。由国际海事组织主持制定的1969年《国际油污损害民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》(以下简称“1971FC”)，已经成为统一船舶油污损害赔偿的国际法律制度的基石。二者共同构成了确保向油污受害人提供充分、有效赔偿的国际法律制度。
我国于1980年1月30日加入了“1969CLC”，1982年4月29日“1969CLC”对我国生效。我国于1999年1月5日又交存了加入“1992CLC”并同时退出“1969CLC”的文件，“1992CLC”已于2000年1月5日对我国生效。考虑到高昂的石油摊款，我国没有加入“1971FC”。1999年，我国加入了“1992FC”，但我国政府声明该公约仅适用于我国的香港特别行政区，并不适用于我国其他地方。也就是说，目前在我国香港地区已经完全采用了最新的国际公约(即“1992CLC”和“1992FC”)赔偿机制，而我国其他地区则仅仅适用“1992CLC”公约，没有采用相应的基金制度。因此，“1992CLC”就成为我国当前处理涉外船舶溢油污染损害案件的最重要的法律文件和国际法依据。但这是远远不够的。
首先，只有国际公约的规定，在公约实施和执行的许多环节上都会受到制约，没有国内相关立法的配合，难以形成规范、统一的船舶污染损害赔偿机制;
其次，“1992CLC”只适用于持久性油类造成的污染损害，对许多由于非持久性油类造成的污染损害不能应对;
再次，由于我国的实际情况，“1992CLC”并没有在我国得到全面的实施，在实施和执行过程中尚有许多有待规范的地方。
二、我国国内关于船舶油污损害赔偿法律适用问题的争议
通过分析以上这些相关规定可以发现：关于船舶油污损害赔偿，我国国内立法要么是一些原则性的规定，要么是程序性的规定，而且都是一些概括性较强而操作性不强的规定;而国际条约在适用上又有诸多限制。这种立法状况的直接后果是造成了司法实践中无法可依，或者审判机关对同类案件适用不同的法律。对于具有涉外因素的船舶油污民事赔偿案件应适用我国缔结或参加的国际公约，理论界与实务界争论不大;但是对于不具有涉外因素的船舶油污民事赔偿案件的法律适用，司法界却莫衷一是，总的来说，司法界关于此共有三种观点：[page]
第一，此类案件无论是否具有涉外因素都应当适用CLC公约。主要理由是：“1969CLC”第一条规定的船舶是指装运散装油类货物的任何类型的海上船舶和海上船艇，没有对船舶吨位大小予以区别，因此应认为该公约适用于所有从事海洋运输，装运散装油类货物的船舶。而且该公约第2条规定：本公约适用于在缔约国领土和领海上发生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施。我国政府在加入该公约时，没有对任何条款做出保留。同时，我国《海商法》第208条明确指出：中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求不适用于本章的海事赔偿责任限制规定。因此裁定责任方可以按照CLC的规定申请油污赔偿责任限制并设立油污损害赔偿责任限制基金。
第二，适用《民法通则》。主要理由是：国务院《防止船舶污染条例》第13条规定：航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的“1969CLC”的规定。该规定未明确国内沿海运输船舶也适用该公约，因此沿海运输的船舶不能按CLC申请责任限制。而且，船舶油污损害不是一般的海事损害赔偿，《海商法》只是针对一般海损事故，所以我国《海商法》第208条规定油污损害的赔偿请求不适用《海商法》第十一章规定的海事赔偿的法律制度。同样，交通部根据《海商法》制定的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》也不适用于船舶油污损害赔偿。如此，只有《民法通则》中关于侵权民事责任的规定和民法中的公平责任原则才是处理这类案件的法律依据。
第三，适用《海商法》。主要理由是：对于具备涉外因素的案件，只要国家没有保留规定，国际公约优先于国内法适用。但是对于没有涉外因素的案件，国内法应优先于国际公约适用。根据这一原则，中国当事人之间在中国沿海发生的油污损害的索赔，属于一般的海事请求，应适用《海商法》第207条第1项“在船上发生的或者与船舶营运、救助作业直接相关的人身伤亡或财产的损失、损坏等”的规定，按照《海商法》第十一章的规定，与其他限制性债权一起参加财产责任基金的分配。
上述三种观点，第一种观点主要涉及油污案件审理中国际公约的适用问题，第二、三种观点则主要涉及油污案件审理中如何适用前述国内法律法规的问题。本案中广州海事法院在审理案件时即采用的是第一种观点。对此，海上律师团队认为法院的上述做法存在一定的问题。具体理由如下：
虽然依据我国立法，国际公约在油污案件审理中具有直接适用性。但也仅针对具有涉外因素的船舶污染损害赔偿民事责任，对于非涉外案件除非有特别规定否则公约不适用。根据我国《民法通则》、《民事诉讼法》、《海商法》、《票据法》等在涉外法律关系的适用上的规定，以及最高院有关涉外民事法律关系的法律适用的司法解释，可以得出我国在私法领域采取涉外案件国际条约优先适用的原则。这也是被我国理论与实践界普遍承认的原则。也就是说，在民事案件中，凡是我国参加的国际公约，一般只在案件具有涉外因素时才可以直接适用国际公约的规定，对非涉外案件，我国理论和实践中一般都不主张适用国际公约，而是采用国内法的有关规定。从CLC的内容来看其主要是关于船舶所有人的油污损害民事赔偿责任的私法性质的公约，而法律又没有特别的不同规定，因此本文认为该原则同样适用于CLC，即对于具有涉外因素的船舶污染损害赔偿民事责任，应当适用公约的规定。对于非涉外案件除非有特别规定否则CLC不适用。有人认为：我国《环保法》和《海环法》有关国际公约的适用的规定没有规定在涉外法律关系中，而是规定在附则中，因此在我国海洋环境保护领域我国采取国际公约普遍优先适用的原则。海上律师团队认为这种说法过于牵强。理由是：第一，环境法的性质根据大多数学者的观点认为其既包含有公法性的内容，又包含有私法性的内容，属于综合部门法，而国际公约在涉外领域优先适用是我国民商事法律关系即私法领域中的一项原则，因此当然不可能在具有综合性质的环境法中规定国际条约仅在涉外领域中优先适用，更不能因为环境法中的规定来否认私法领域的内外有别的原则。相反，环境法中有关民事法律关系的内容同样应当遵守上述原则。第二，如前所述，我国《海环法》第66条明确规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。”该条规定已经表明了我国在立法上的态度，可以预见在我国有关制度出台之后，非涉外案件当然适用该制度的规定。[page]
至于第二、三种观点中涉及的我国非涉外因素的船舶油污损害赔偿最终应适用什么国内法规，海上律师团队认为应当将我国国内法律法规分为四个层次：《民法通则》第124条作为环境污染侵权损害赔偿的特别法规定，属于第一层次。《海商法》相对于《民法通则》而言，是船舶侵权损害赔偿的特别法，属于第二层次。《环保法》虽然绝大部分条款是关于行政管理方面的规定，但其中也有部分条款是调整平等民事主体之间法律关系的规定，这些规定是船舶污染环境损害赔偿的特别规定，属于第三层次。相对于单行的《环保法》而言，其又是普通法，《海环法》是《环保法》的特别法，属于第四层次。根据上述层次的划分，在法律适用方面，应遵循特别法优先于普通法的原则，即下一层次的法律优先适用。在船舶油污损害赔偿法律关系中，应优先适用《海环法》。该法没有规定或规定不明确时，适用《环保法》的规定，《海商法》和《民法通则》的相关条文只能起原则上的指导作用。当然这也只是一种无奈的选择，因为我们知道，国内立法显然不足以保护海洋环境，这也从另一方面说明了在我国完善船舶油污损害赔偿相关立法是当务之急。
三、船舶所有人的实际过失与私谋
本案中异议人除了对法律适用问题提出异议之外，还认为M轮违反航行规定，在航经广州港7号、8号灯浮时，不但没有根据航道情况向右转向，反而错误地使用左满舵;同时，M轮违反了广州港有关进出港和雾航的规定，没有使用声号和甚高频无线电话联系，存在严重疏忽。即使本案可以适用《1969年公约》，但由于申请人的上述行为构成了“1969CLC”中的实际过失，也无权依据“1969CLC”的规定限制赔偿责任。
法院在审理时认为，根据“1969CLC”第5条第2款的规定，如果事件是由于船舶所有人的实际过失或私谋所造成，船舶所有人便无权援用本条第1款规定的责任限制。依该规定，如果没有证据证明申请人在本次事故中有实际过失或私谋，那么，申请人可以限制责任。本案事实表明，碰撞事故发生前，M轮船舶技术状况正常，各种船舶证书均处于有效期内。该航次M轮主要船员均持有港务监督签发的有效适任证书，在本航次开航前和开航当时船上配备的人员符合《船舶最低安全配员证书》的要求。没有证据证明，对本次油污损害事故，申请人有实际过失或私谋。珠海市环境保护局认为M轮违反航行规定，构成了申请人的实际过失或私谋。但是，异议人提出的上述事实均属船员驾驶船舶的过失，并不能当然推定本次碰撞事故的发生是由于申请人的实际过失或私谋造成的，因此，法院认为异议人的上述主张不能成立。[page]
限制责任需依据船舶所有人是否有实际过失，无过失引起的油污损害赔偿才能限制责任。对于因船舶碰撞而导致其中一船漏油引起的损害赔偿争议中，存在着两种紧密联系但又相互独立的法律关系，即船舶碰撞关系和船舶漏油导致的海洋环境污染侵权关系。虽然这两个行为在时间上先后发生，事实上存在着一定的因果联系，但从法律的角度分析，两者应当分别适用不同的法律，遵循不同的归责原则。在国际法方面，应分别适用船舶碰撞公约和船舶油污公约;在国内法方面，则应分别适用《海商法》和《海洋环境保护法》。造成海洋环境污染损害的“责任者”，显然是指漏油方与油污受害方的侵权责任法律关系。两种法律体系的责任主体、责任基础、责任限制，以及承担损害赔偿的原则都有不同。碰撞侵权责任实行“过失责任”，油污侵权责任则实行“严格责任”，即“无过错责任”。即凡造成油污损害的责任者均应承担赔偿责任，但无过错的责任者可以限制责任，而有过错的则不能限制责任。
