《物权法》于2007年颁布并生效后，怎样在《物权法》条件下开展房屋拆迁工作，就成了我们国家建设工作中一个与时俱进的大问题。既然《宪法》和《物权法》中对房屋拆迁作了“为公共利益需要”的区分，我们就得两条腿走路——对公共利益需要和非公共利益需要(商业性)房屋拆迁行为都进行立法，才能不顾此失彼，不失偏颇。
常言道：站得高才能看得远。对于一个问题的解决，我们必需有宏观的战略性思维，还必需借鉴古今中外的历史经验，还必需尽可能深刻地认识现实情况，才能真正对症下药。
房屋拆迁政策的历史回顾
我们的房屋拆迁工作，因城市发展建设的需要而存在，一直在“建设—拆迁—建设”的循环往复中存在，并与建设工作一起向前发展。近年来，我们的房屋拆迁工作出现了一些不尽如人意的问题。特别是在《物权法》颁布之后，由于《物权法》与《宪法》配套的对公民合法物权的保护要求比较高，而《城市房屋拆迁管理条例》没有及时与之配套修改到位;颁布在先但处于下位法位置的《拆迁条例》，与作为上位法的《物权法》之间，在立法基础、立法原则、具体管理方式、权利处置和保护方式等方面，都比较明显地有不相符合的地方。于是，“《拆迁条例》失效了”、“房屋拆迁工作处于法律真空地带、无法可依了”等说法，在社会上在网上众说纷纭。但是，不管怎样我们的房屋拆迁工作，在非常尴尬的法律政策环境中艰难地维持着，比较普遍地出现了一些问题，甚至还有恶性事件，使得房屋拆迁工作象是出了重大问题一样倍受争议和倍受社会关注，乘机漫天要价无理取闹的大有人在，甚至还有人公开宣称《拆迁条例》为扰民的“恶法”。 我国房屋拆迁工作，已濒临失序甚至失控的边缘，与我们建设和谐社会的要求极不相合。
鉴往知今，可达未来。于此非常之际，为与《物权法》相配套的新的《拆迁条例》及与之相关的拆迁政策，能够早日出台，使我们的房屋拆迁工作拥有科学合理而又合法的良好秩序，我们有必要对房屋拆迁政策进行历史性的回顾。
一、1991年以前的房屋拆迁
由于历史、政治和经济等方面的原因，我国城市旧城区都不同程度地存在着布局混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政和公共设施缺乏等问题，对旧城区进行改造是我国经济建设的一项重要任务。通过房屋拆迁为经济建设腾出行为空间的任务一直非常重，也非常棘手。
建国以后，我国实行计划经济体制;我们的经济建设(特别是旧城改造)也涉及到房屋拆迁。在此期间的房屋拆迁工作处于自发的自然状态。由于具体针对房屋拆迁的法律政策规定还没来得及制定出来，我国经济建设涉及房屋拆迁时，通常由建设单位出面以之为主体承担经济和法律的主体责任，政府协调，房产、规划、国土等部门参加共同完成房屋拆迁工作。政府协调，通常是由政府行政领导牵头，政府矛盾调处办公室或法制办公室协助完成调处工作。之所以由政府行政领导牵头，因为政府行政领导可以调动许多经济和政治资源，必要时能够比较快速而又有效地启动行政(制裁或利益安排)手段为房屋拆迁工作服务。之所以要政府矛盾调处办公室或法制办协助，是因为涉及老百姓个人和家庭的重大利益的房屋拆迁工作，没有专门的机构具体负责，只好将其归结为人民内部矛盾的调处范畴，由政府矛调办代表政府负责调处;在房屋拆迁涉及法律问题时，邀请政府法制办参加处理，在法律问题比较多比较复杂时，则由法制办代表政府负责处理。1986年《国土地管理法》颁布后，城市周边征地涉及拆迁时，则由国土部门负责完成。城市内的房屋拆迁工作，仍由建设单位为主体，由政府协调，房产、规划、国土等部门参加共同完成。
解放后，我国许多重要法律都在制定之中，关于房屋拆迁尚没有专门的法律规定。此时进行房屋拆迁工作，只能在《宪法》、《民法》、《经济合同法》的基本框架下自觉不自觉地按经济规律摸索着进行。1953年国家政务院发布了《国家建设征用土地办法》，其中第八条规定：“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人(或原所有人和原使用人推出之代表)会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”。1958年1月6日国务院公布施行《国家建设征用土地办法》，其中第七条 第三款规定：“遇有因征用土地必须拆除屋房的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费”。
这在理论上和实践上都坚持了“公平合理”的等价值原则。可以肯定，在因为建设需要进行房屋拆迁时，一方面建设单位作为拆迁主体会努力降低拆迁成本，另一方面由于被拆迁房屋的所有权人是拥有智慧的理性的“人”(个人和家庭)，也会基于现实可能的情况努力追求其利益的最大化，也会大致遵循经济的价值规律——两种利益直接对立的力量相互作用的结果，理论上通常是“公平合理”的等价值补偿。在计划经济体制下，拆迁中的房屋也象其它经济行为中的其它要素一样不能充分表现并实现其经济效益，系统性地具有非经济性特征。被拆迁房屋价值不能充分表现出来的通常情况，是补偿价值系统性地偏低。在此情况下，作为建设单位的拆迁方和政府在遇到拆迁困难时，为了完成拆迁任务，往往不得不在经济补偿之外给予其它资源性的补偿，特别是行政和政治资源方面的补偿，譬如子女就业、重要物资或其指标的补助、相关个人在政治上或待遇(经济收入)上的肯定和奖励等，而且作为建设主体的拆迁方通常又拥有这种资源，政府也有调动这种资源的权力。这种经济性不充分的房屋拆迁方式，通常会因其价值承认环境和价值实现偏低，造成对被拆迁一方的损害，特别是在有政治压力的环境中很可能导致损害公民重大财产的侵权行为。这是问题的一方面。另一方面，为推进房屋拆迁工作，我们不得不面对价值承认偏低的现实情况，在房屋拆迁的经济补偿(包括房屋产权调换和经济补偿两方面)之外调动其它资源来解决房屋拆迁问题。这在社会意义上是计划经济环境下我们不自觉地找到的一种对拆迁房屋时价值承认和补偿不充分的现实情况的代偿性平衡措施/做法。显然，这是我们为解决具体问题找到的一种“实用主义”的做法，在经济工作中曾经历史性地发挥了相当的现实的作用。但这种做法，在操作意义上会由于各自的情况不同拥有的其它资源不同很难把握，时间一长就会形成房屋拆迁的混乱和艰难局面。
二、1991年《拆迁条例》颁布后的房屋拆迁政策
1986年5月，中央开始进行城市房屋拆迁管理立法工作，在总结各地经验教训的基础上，经过五年努力，完成了《城市房屋拆迁管理条例》的制定工作。1991年1月18日国务院第七十六次常务会通过，1991年3月22日国务院令第78号发布《城市房屋拆迁管理条例》(简称1991年《拆迁条例》)，并于1991年六月1日起施行。作为我国第一部有关城市房屋拆迁和房屋拆迁管理的行政法规，它的颁布施行是我国城市房屋拆迁史的重要里程碑。该条例对于规范房屋拆迁行为，加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行，发挥了积极作用。但是1991年《拆迁条例》也存在一些不足之处，随着改革的深入发展和社会主义市场经济的发展，它也暴露出一些需要我们与时俱进地给予解决的问题来。
积极的方面，1991年《拆迁条例》从法律的高度在拆迁人与被拆迁人之间划定了利益边界，给出了房屋拆迁(补偿)方式，为城市房屋拆迁制定了许可制管理方式，给出了拆迁当事人双方达不成协议时的纠纷处理方式以及法律救济措施。关于房屋拆迁的许可制管理方式，1991年《拆迁条例》第八条规定：“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁”。此规定为以政府为主导以行政工作的方式推进房屋拆迁工作奠定了法律的和政策的基础。政府主导的行政工作式的房屋拆迁方式，非常适合我国当时刚从计划经济走出来，还葆有深刻计划经济惯性的社会大环境，特别是当时我国老百姓的法律意识普遍不强，遇事喜欢找政府，而政府当时的确又有足够的权威性和公信力来主导房屋拆迁工作。之所以这样做，是因为当时我国理论界、立法和行政执法的实践界认为：不论单位还是个人，凡是经过城市计划、规划、国土等管理部门批准的建设项目，都应视为是符合社会经济发展需要的，都应认定为国家意志的体现;公民、(集体)法人与国家利益的关系中，在兼顾三者利益的同时，还须在必要时使前两者服从国家的利益——据此《拆迁条例》立法时应当贯彻拆迁服从建设的原则，因此1991年《拆迁条例》就这方面的规定是按照行政法的性质/方式来处理的。
关于房屋拆迁(补偿)方式，1991年《拆迁条例》第二十条规定：“ 拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”;第十二条规定：“在房屋拆迁主管部门公布的规定拆迁期限内，拆迁人应当与被拆迁人依照本条例的规定就补偿、安置等问题签订书面协议。 补偿、安置协议应当规定补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限、违约责任和当事人认为需要订立的其他条款”。这是按《民法》中平等主体间的调整利益关系的方式来处理的，要求拆迁人应当依照本条例的规定与被拆迁人协商，并就房屋拆迁的补偿、安置等问题签订书面协议。
关于利益边界，1991年《拆迁条例》第二十二条规定：“以产权调换形式偿还的非住宅房屋，偿还建筑面积与原建筑面积相等的部分，按照商品房价格结算;偿还建筑面积不足原建筑面积的部分，按照重置价格结合成新结算”——非住宅拆迁的利益边界，是非住宅的房地产市场价值。1991年《拆迁条例》第二十三条规定：“以产权调换形式偿还的住宅房屋，偿还住宅房屋与被拆除住宅房屋之间的差价结算及超过或者不足所拆住宅房屋的原建筑面积部分的价格结算办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定”—— 这说明1991年《拆迁条例》在制定时，就住宅房屋拆迁补偿的结算问题，在理论上认可房地产市场价值的基础上，为照顾经济条件比较差的广大老百姓，为从政策上缩小房屋拆迁问题的矛盾(这里主要指老百姓房屋被拆迁时，被动地必然发生的经济困难与住房需求问题之间的矛盾)，在法律规定上留出了政策性的浮动空间，可以偏离房地产市场价值朝着有利于广大老百姓(即房屋所有权人)的方向，也朝着有利于解决拆迁中广大老百姓面临的经济困难与住房需求问题之间的矛盾的方向，进行适当的让利。在操作上，则是通过对各级人民政府进行授权的方式来实现的。我们翻开当时许多地方性的拆迁法律法规都可以发现这种情况。《湖南省城市房屋拆迁管理实施细则》(1997年12月30日发布)第二十条规定：“以产权调换形式偿还住宅房屋，偿还建筑面积与原建筑面积相等的部分，按照重置价格结算结构差价;国家直管公有住宅房屋不结算结构差价。偿还建筑面积超过原建筑面积的部分，属于受安置房屋设计户型限制或者依据本实施细则第三十条规定允许增加安置面积的，按照重置价格结算;国家直管公有住宅房屋不结算差价;属于被拆迁人要求增加安置住房面积的，按商品房价格结算。偿还建筑面积不足原建筑面积的部分，按照重置价格结合成新结算”。——显然，在产权调换、产权调换和作价补偿相结合的方式中，由于被拆迁人在经济补偿上是按重置价格结合成新结算，而不是按房地产市场价格结算差价，被拆迁人在原房屋市场价值之外，还分享了房地产开发的一部分利润;当然，被拆迁人所分享的份额非常小。这在宏观上贯彻了《民法通则》第四条的规定，拆迁当事人之间应当遵循“公平等价有偿，诚实信用的原则”;在大致遵守经济意义上要求公平等价值的规律的同时，照顾到了我国广大老百姓经济普遍比较困难的现实情况。
关于纠纷处理方式，1991年《拆迁条例》第十四条规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决”; 第十五条规定“在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁”。
关于法律救济措施，1991年《拆迁条例》第十四条第二款规定：“当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起15日内向人民法院起诉。在诉公期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的，不停止拆迁的执行”。
不足之处，首先表现在拆迁管理的许可制上。这是由于1991年《拆迁条例》制定并颁布施行时的宏观经济环境，是计划经济环境。比较多地强调计划经济的管理程序，1991年《拆迁条例》第八条规定：“任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁”。开发商只要按计划经济的建设程序办理 计划立项、规划、国土手续，作好拆迁计划和拆迁方案，有资金保障(通常是资金证明，后来发展成为监管资金)，就可以向房屋拆迁管理部门申请拆迁许可。此过程中，没有被拆迁的房屋所有权人表达自己意愿的机会，更勿谈选择开发商了。随着时间的推移，房屋所有权人逐渐要求尊重其权利。当拆迁当事人双方为利益而尖锐地对立时，这种主权/财产所有权派生出来的民主权利需要得到尊重的要求会尤其强烈地突显出来。于是在开发商经营出问题时，被拆迁人就找政府而不是找法院，不通过法律程序解决纠纷，而是选择上访的方式想行政程序解决拆迁纠纷，政府就成了为开发商善后处理灾难性事件的无限责任公司。
其次，表现在作价补偿的标准上偏低。1991年《拆迁条例》第二十条规定：“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。地方各级政府在此基础上制定的《实施细则》和《实施办法》也都延续了这一规定。——显然，这种规定所用的补偿标准，不是房屋的房地产市场价格或其市场价值，而是低于它的重置价格，还结合了成新来结算。于是，房屋拆迁中事实上很少有以作价补偿方式来拆迁的，就算偶尔有，也只好以变通的方式，譬如给予不要安置奖励，或先进行假设性的安置然后由开发商按市场价格回购安置房等方式，实现经济上与市场价平衡的作价补偿的货币化拆迁目的。
其三，对被拆迁人的法律救济措施不够。1991年《拆迁条例》在行政性的强势的房屋拆迁的行为方式之外，仅在第十四条第二款规定了：“当事人对裁决不服的，可以在接到裁决书之日起15日内向人民法院起诉”;而且“在诉公期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的，不停止拆迁的执行”。这是很不够的。通常被拆迁人只能能以《行政诉讼法》、《行政复议条例》为依据进行法律救济来保护自己的权益。遗憾的是，1991年及其后相当长的一段时间，我国老百姓的法律意识都不强。当时的房屋拆迁工作，通常能够以政府为主导以行政工作的方式顺利推进。
其四，对拆迁人的监管不够。根据1991年《拆迁条例》第八条规定，任何单位或者个人需要拆迁房屋时，只要(也必须)“持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请”，经批准并取得房屋拆迁许可证，就可以开始房屋拆迁工作。国家规定的批准文件，通常是计划立项、规划用地许可证、国有土地使用权批准文件。对拆迁计划和拆迁方案的审查仅仅只是形式上的，具体内容该怎么审查则没有具体的实质性规定，也没有程序性的规定。另外，对拆迁人的资金实力也没有审查和监管的规定，以致于后来伴随着一些房地产开发项目运作失败(或经营或管理的失败，甚至监管失败)，出现了烂尾楼，也出现了安置房不能到位的现象和各式各样的安置纠纷，严重损害了被拆迁人的利益，产生了大量拆迁遗留问题。
此外，1991年《拆迁条例》还有安置方式单一，将户口因素作为确定安置面积的标准等不合理之处，以致于在一些地方出现了房屋拆迁前为多得拆迁补偿而突击结婚或离婚的荒诞现象。
由此可见，1991年《拆迁条例》虽有瑕疵，但是它一方面体现了平等主体之间的平等关系，另一方面又体现了国家对房屋拆迁活动的监督管理职能。1991年《拆迁条例》在立法上使用并体现了当时我国法律界一个重要的理论研究成果——民事与行政交叉的做法。当时我国法律理论界、立法和行政执法的实践界都认为：房屋拆迁行为是兼具行政性的民事行为。正是这种认识和做法使得1991年《拆迁条例》成了一个具有民事与行政的交叉性的法律，也正是基于此《拆迁条例》我们认为：房屋拆迁是具有行政强制性的民事行为。1991年《拆迁条例》成功而有效地实施的十年的成绩证明：它在当时的社会环境下，基本实现了其立法目的：调整城市房屋拆迁中各种法律关系，把城市房屋拆迁纳入法制的轨道，使城市房屋拆迁工作有序的、合理的实施，既达到实现城市总体规划和社会经济发展，又保护拆迁当事人的合法权益。
与1991年《拆迁条例》第九条相配套，建设部于1991年7月8日经12号令颁布了《城市房屋拆迁单位管理规定》，为房屋拆迁工作给出了居间代理的中介机制，并明确给出了对中介机构进行管理的规定。
三、2001年《拆迁条例》颁布后的房屋拆迁政策
2001年6月6日国务院第40次常务会议通过，2001年6月13日国务院令第305号公布新的《城市房屋拆迁管理条例》(简称2001年《拆迁条例》)，自2001年11月1日起施行。
2001年《拆迁条例》在宏观上，特别是房屋拆迁管理模式上，继承了1991年《拆迁条例》民事与行政交叉的成功经验和做法，并与社会主义市场经济的新情况相结合有所发展。之所以继承1991年《拆迁条例》民事与行政交叉的经验和做法，是由当时的认识水平决定的。当时我们的社会主义市场经济，摸索着刚有一个其本质上应当是“市场经济”的正式提法，具体怎么做还有待研究。我们的“市场经济”明确有一个“社会主义”的性质界定，我们社会的所有制性质也是“社会主义”的。基于上述认识，2001年《拆迁条例》继承并贯彻了1991年《拆迁条例》中“拆迁服从建设”的原则，继承了房屋拆迁是具有行政强制性;进步之处是吸取实践的教训，增加了对于拆迁资金的要求。2001年《拆迁条例》第七条规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”。这继续了1991年《拆迁条例》成功实施的房屋拆迁的行政许可制，为我国房屋拆迁工作奠定了行政性的基础。
2001年《拆迁条例》另一个非常重要的进步，是在划定拆迁人与被拆迁人的利益边界时，明确采用了房屋拆迁的市场经济原则。拆迁过程中，房屋的价值得到了充分的市场经济式的体现，并成为拆迁当事人结算原房与安置房间差价的依据。2001年《拆迁条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”;第二十五条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价”。—— 2001年《拆迁条例》明确：拆迁人与被拆迁人之间谈判处分房屋拆迁事宜时，双方都以被拆迁房屋的房地产市场评估价格为利益标准，来协商处理有关房屋拆迁问题。2001年《拆迁条例》之所以这样做，当时有一个重要的社会背景：经过漫长而又艰难的谈判，我国于2001年12月11日签署议定书，正式加入世界贸易组织(WTO)，成为其第143个成员。此前我国在与其他国家进行入世谈判时，就中国经济的性质怎么也说不清楚，走了很多弯路以后终于确定了“社会主义市场经济”的提法。2001年《拆迁条例》在修改和审议时，受其影响，明确了房屋拆迁以房地产市场评估价格来结算的原则。可以很自豪地说，2001年《拆迁条例》是我国正式与市场经济接轨的第一部法律。
关于房屋拆迁(补偿)方式，2001年《拆迁条例》也继承了1991年《拆迁条例》中按《民法》中平等主体间的调整利益关系的方式来处理房屋拆迁问题的做法，要求拆迁人应当依照条例的规定与被拆迁人协商，并就房屋拆迁的补偿、安置等问题签订书面协议。
关于纠纷处理方式，2001年《拆迁条例》也继承了1991年《拆迁条例》就采用并经实践检验是成功的行政裁决的处理方式。2001年《拆迁条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”;第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”。 2001年《拆迁条例》在纠纷处理方式上，除前文所示在操作细节上有所完善之外，还有一个进步之处：对于签订拆迁协议不按约定执行的情况引进了仲裁程序。2001年《拆迁条例》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”。
当然，随着时代的发展，作为房屋所有权人的被拆迁人的法律意识和维权意识越来越强， 2001年《拆迁条例》也暴露出一些不足之处，譬如房屋拆迁许可制管理模式中被拆迁人没有表达自己意愿的机会、房屋拆迁中被拆迁人的法律救济措施太少、对拆迁人的监管仍然不够;特别是《物权法》颁布并实施以后，2001年《拆迁条例》作为下位法，明显有与作为上位法的《物权法》不相符合的地方。
正因为2001年《拆迁条例》有上述优点和不足，在此前后国家有关部门出台了一系列配套法律法规。
1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于通过并颁布《行政复议法》，自1999年10月1日起施行。《行政复议法》以法律形式加强了对被拆迁人的法律救济，对防止和纠正房屋拆迁中的违法或不当具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权具有积极意义。
2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过并颁布《行政许可法》，自2004年7月1日起施行。《行政许可法》从法律基础意义上为我国房屋拆迁管理的行政许可制的设定给出了法律依据，并给出了行政许可的实施程序，其中明确了听证程序。
2003年12月1日建设部发布《城市房屋拆迁估价指导意见》 (建住房[2003]234号)，并于2004年1月1日起实施。该《指导意见》明确房屋拆迁中拆迁人与被拆迁人之间的利益边界为房地产市场价格。《指导意见》第三条规定：“本意见所称城市房屋拆迁估价，是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定;协商不成的，可以通过委托评估确定”。 《指导意见》第五条明确了：“拆迁估价应当坚持独立、客观、公正、合法的原则”。 《指导意见》还有选择评估机构、房屋产权认定、现场勘查、拆迁估价方法(一般应当采用市场比较法)、初步估价结果公示、现场说明、听取意见、出具估价报告等程序，此外还设置了原评估机构复核、另行评估、专家鉴定等救济措施。
2003年12月30日建设部发布《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(建住房[2003]252号)，并于2004年3月1日起施行。该《裁决规程》是根据《拆迁条例》第十六条制定的。该《裁决规程》明确了房屋拆迁行政裁决的申请、受理、通知答辩、审核资料和程序的合法性、组织调解、核实安置标准等程序，只有在调解不成时才进行裁决;裁决前还要经过听证、管理部门领导班子集体讨论决定等程序;以此严格的程序进行最大程度的调解努力，并保证裁决合法、公平、公正地保护拆迁当事人双方的合法权益。对于裁决，设置了行政复议和诉讼两种法律救济措施。对于申请强制执行的，则设置了听证、管理部门领导班子集体讨论决定等程序。《裁决规程》第十条关于裁决程序的第四个程序中规定：“经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书;达不成一致意见的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认”。这是1999年《经济合同法》第52条第(5)项规定“违反法律、法规强制性规定的合同是无效合同”在房屋拆迁中的应用：只要拆迁人愿意可以用高于拆迁法律政策规定标准条件去协商，然后达成协议，而且在裁决的法律认定上予以支持。这相对1981年以及1993年修订的《经济合同法》中一直以来认为“违反法律和行政法规就无效”的观点，这是一个重大进步——在法律上承认了房屋拆迁的实体和本质是民事行为，在裁决操作上允许并承认作为拆迁人的开发商自愿对被拆迁人进行适当让利。对于房屋所有权人权利的尊重和保护，《裁决规程》还要求拆迁人和接受委托的拆迁单位文明拆迁，《裁决规程》第二十四条明文规定：“拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚;触犯刑律的，依法追究刑事责任”。 强迫被拆迁人搬迁和组织强制拆迁等行为，作为暴力手段在房屋拆迁中只能以国家强制力的法律形式存在，只能由主管部门和法院通过特定的法律程序来使用，不能简单存在于作为平等民事主体的当事人之间，不能由拆迁当事人单方面使用。
2004年6月30日建设部发布《建设行政许可听证工作规定》(建法[2004]108号)，自2004年7月1日起施行。《听证规定》第一条就明确立法的目的为：“为规范建设行政管理行为，促进科学决策和民主决策，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，立法的依据是“依据《中华人民共和国行政许可法》和有关法律法规”。 《听证规定》从权利告知、代表产生办法(听证代表应当具有广泛性、代表性)、组织听证的原则(应当遵循公开、公平、公正和便民的原则)、听证会的组织和要求等方面给出了具体的规定，使房屋拆迁中需要进行听证时，可以依法按程序开展听证工作。这要求房屋拆迁主管机关在作出房屋拆迁行政许可时要通过听证程序听取有关利害关系人的意见，使得房屋所有权人在面临房屋拆迁时有了表达自己意见的机会和程序——房屋所有权人的权利，在房屋拆迁开始许可时就得到了必要的承认和尊重。相对于《裁决规程》在实体上和本质上承认房屋拆迁是民事行为，这是法律理论研究和立法实践在房屋拆迁中的又一次重大进步。
2005年10月31日建设部发布《城市房屋拆迁工作规程》(建住房[2005]200号)，自2005年12月1日起施行。该《工作规程》第一条明确：“为进一步规范城市房屋拆迁工作程序，加强拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，保障建设项目顺利实施，根据《城市规划法》、《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定”，而制定。关于房屋拆迁管理工作程序，该《工作规程》第三条规定：“城市房屋拆迁管理工作程序是：拆迁计划管理、拆迁许可审批、拆迁补偿安置;必要时还应当依法进行行政裁决或者强制拆迁。城市房屋拆迁管理应当严格按照上述程序进行，前一程序未进行或者未达到规定要求的，不得进入后一程序”。 该《工作规程》 第六条规定：“拆迁许可听证应当对拆迁许可条件，特别是拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金落实情况进行听证。听证意见作为房屋拆迁管理部门核发拆迁许可证的重要参考依据”。 该《工作规程》在被拆迁房屋的房地产市场价值之外，对经济条件比较差的老百姓作出了照顾性的规定，《工作规程》第九条规定：“对于拆迁中的住房困难和低收入家庭，地方政府要通过健全和完善住房保障制度等办法，切实采取有效措施，确保其得到妥善安置。对于符合廉租住房条件的，要及时纳入廉租房保障范围”。
在此期间，国家从技术规范角度制定了配套文件：1999年2月12日发布《房地产估价规范》(建标(1999)48号)、2002年2月22日发布《房产测量规范》(GB/17986—2000)，为房屋拆迁工作科学精确地进行提供了技术上的支持。
四、《物权法》以后的房屋征收拆迁政策
《物权法》于2007年3月16日由第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行。关于房屋拆迁，《物权法》第四十二条规定： “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，然后在该条第一款就“征收集体所有的土地”作了规定，在该条第二款就“征收单位、个人的房屋及其他不动产”的方式规定：“应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这是根据《宪法》第十三条制定的法律规定。《宪法》第十三条明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。很明显，国家从保护公民合法财产的角度，在法律上把建设中需要拆迁公民房屋的行为，分为“为了公共利益的需要”和“不是公共利益需要”的商业性开发建设两种情况。
根据《宪法》和《物权法》的法律规定，“为了公共利益的需要”的建设项目需要拆迁公民房屋时，可以用征收或者征用的方式进行房屋拆迁工作，相关的法律法规国家有关部门正在制定过程中。可以肯定：此前具有行政强制性的1991年《拆迁条例》和2001年《拆迁条例》中民事与行政交叉的成功经验和做法都是我们可以借鉴并发扬的。经多次修改，两次公开征求意见，国务院审查通过后颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也确实继承了这种成功的经验。
商业性开发建设中拆迁公民房屋时，由于法律上属于平等民事主体间的民事行为，无论是《宪法》，还是《物权法》都没有从法律上的明确要求和具体规定。——这是国家对公民财产权在最基本的法律形式上的尊重和保护。在法律角度或者说理论意义上，只能以《宪法》、《民法》、《物权法》、《经济合同法》中关于保护和处分公民财产的有关法律规定为依据，通过平等自由的协商的方式来处理商业性的房屋拆迁问题。与“为了公共利益的需要”而实施的建设项目相比，这在法律上是两种不同的情况，走的是两条不同的路。
从《物权法》颁布实施，到《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，这期间有三年多时间，我们的房屋拆迁工作在非常尴尬的法律环境中艰难地开展着。由于2001年《拆迁条例》与《宪法》和《物权法》的有关法律规定不相符合，虽然国家有关部门的领导出面发表电视讲话申明“在新的法律没有出台以前，2001年《拆迁条例》仍然有效，房屋拆迁仍按2001年《拆迁条例》实行”，但其权威性和效力大打折扣，全国范围内出现了好多反对拆迁的现象，发生了“最牛的”事件、暴力事件、自焚事件、群体性上访事件，成了社会非常关注的焦点;也正因此国家有关部门才积极修改它，但由于房屋拆迁行为本身的复杂性，使得其修改工作不能立即到位;于是我们的房屋拆迁工作，经历了三年多“无法可依”的非常时期——严格地说，实际上是三年多在原有需要修改的法律条件下等待新的法律颁布的过渡时期。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)于2011年01月19日经国务院第141次常务会议通过，自公布之日起施行。我国房屋拆迁工作终于又回到法律轨道上来了。不揣冒昧，也对该条例评说如下。
一、该条例的立法目的，是“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益”(《征收与补偿条例》第一条)。显然，该条例是为公共利益需要而处分/处置房屋的行为所颁立的法律，且处分的方式是征收，不是拆迁。征收的法律依据是《宪法》第十三条、《物权法》第四十二条都明文规定了“为了‘公共利益的需要’，依照法律规定的权限和程序可以‘征收’集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。关于“公共利益的需要”的定义，《征收与补偿条例》第八条明文规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。《 征收与补偿条例》第九条还有补充性规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。需要特别说明：该条例不是为非公共利益需要的商业性建设的房屋拆迁行为所立的法律。
二、该条例所确定的征收补偿实体 《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”。 关于被征收房屋的价值，《征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。条例坚持了价值原则——市场经济的价值对等原则，同时通过补助和奖励的方式让原房屋所有权人在市场价值之外还获得一定额度的收益。
同时《征收与补偿条例》还贯彻了通过程序公正寻求实体公正的原则。就被征收房屋的市场价值，《征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预”。关于落实补偿实体的协商过程，《征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。——这是对被征收人房屋所有权的尊重，也现实地面对了被征收人个人及其家庭千差万别的实际情况，同时在事实上也赋予了相对被动相对弱势的被征收人针对实体补偿方案的选择权和否决权。双方在协商过程中就拥有了程序上的大致公平和公正。在此合理的程序中，理性的房屋所有权人会努力实现自己利益的最大化，从而制度性地实现实体公正。
三、该条例所确定的征收程序 在房屋征收的前置手续——法定的建设手续之外，《征收与补偿条例》中还设置了对征收补偿方案进行论证、征求公众意见、修改的程序，以及就补偿问题进行协商达成协议的程序。关于征收补偿方案，《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”;第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”;第十二条还规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。
关于房屋征收补偿实体的落实问题，《征收与补偿条例》第二十五条明确规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”; 第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。……任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”。这些规定对房屋所有权人的物权保护非常明确，有利于房屋征收补偿实体公正的落实。
四、对个别不合作情况的处置 《征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”;第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”;第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。 这在制度上是为应对或者说防止“一粒砂子卡住船”情况，而设置的法律措施。当然，这种应对措施在执行上更严谨了，取消了行政强制执行，只能申请人民法院强制执行。
五、工作机制的改变 以前房屋拆迁的拆迁人是取得房屋拆迁许可证的建设单位。由于拆迁人与被拆迁人是利益直接对立的当事人，双方会因利益争夺而陷入对立状态，进入利益博弈的对立状态，特别是在房地产开发项目的巨额利益面前，不可避免地会有一些人不正常地进入非理性状态，于是房屋拆迁的矛盾在工作机制上就非常尖锐，甚至难以调和。《征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”;第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。在工作机制上设置一个非营利性的房屋征收部门代表政府去实施房屋征收拆迁工作。开发商要进行房地产开发，可以向政府土地储备中心或代表政府进行运作(包括征收拆迁)的单位以公开竞价的方式购买净地。政府或代表政府的机构出售净地所得到的收益，全部归政府所有，用于公益建设。在充分竞争的市场条件下，公开竞价的方式应当能使土地的价值充分公正地反映出来，进而从机制上防止了开发商通过土地进行权力寻租的腐败现象，也在工作机制上防止了开发商为尽可能低成本地实现拆迁的目的而不折手段的现象的发生。
我们终于可以结束为公共利益需要而进行房屋拆迁时尴尬而又艰难局面了。在遇到“最牛的钉子户”时，不会因房屋拆迁工作不能有效推进，使建设不能实现;也不会放纵“最牛的钉子户”漫天要价，从而保护大多数善良的配合拆迁支持建设的房屋所有权人的权益，使房屋拆迁回归良好的秩序状态。
但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》只是对为公共利益需要房屋拆迁的情况所立的法。理论上，还有不能纳入公共利益需要范畴的建设行为。事实上，由于房屋所有权人通常都会自觉地努力使其房屋处于尽可能好的价值状态和使用状态，旧城区中房屋的新旧状况、使用状况、现实价值和潜在的价值状况等，更是千差万别，参差不齐，房屋所有权面对拆迁改造的态度也各不相同，还会出现法律上很难界定的情况。遇到这种情况，建设单位可以通过《民法》、《经济合同法》、《物权法》等法律的有关规定，以纯商业的利益转换的方式去与房屋所有权人协商，以平等、自由、自愿的协商的方式实现为其建设行为取得行为空间的“拆迁”。理论上说，开发商有此权力，也有与此权力相对应的商业运作的空间和自由。但特定范围内需要拆迁大量房屋的拆迁行为的复杂性，国家应当对此行为进行立法，划出大致的利益边界，定纷止争，以规范当事人双方的权利和义务，给出正常的行为秩序，防范社会性风险。——这样我们房屋拆迁的法律才是全面的完整的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》所服务的为公共利益需要房屋拆迁行为，才能科学合理地和谐地走得更好更远。
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