提要：我国是一个传统农业大国，随着城市化进程的加快，城市规模迅速扩张，耕地资源大量减少，为此党中央、国务院提出要坚决守住“18亿亩耕地的红线”，加强土地用途管制。农用地用途管制存在的问题表现为管制主体错位、执法不严、手段单一等，解决的方法主要有改变现有的土地管理体制、建立政府官员综合考核机制、加大违法用地惩处力度等。
关键词：农用地;用途管制;农用地用途管制
土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用土地。农用地用途管制，是指国家通过立法对农用地的用途进行依法调控，按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转用的一项强制性管理制度。
农村土地承包政策解读专题
一、我国农用地用途管制存在的问题
1、农用地用途管制主体错位。我国对农用地转为建设用地实行国务院和省级人民政府两级审批的制度，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，由国务院批准;其他建设用地涉及农用地转用的，均由省级人民政府审批。但是，如果省、自治区人民政府已经授权设区的市、自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的，在规划中确定的村庄、集镇建设用地规模范围内的乡镇企业、公共设施、公益事业、农民住宅的建设用地的需要占用农用地的，仍由设区的市、自治州人民政府审批。由于农用地转用审批权的下放，导致农用地用途管制主体错位，即农用地转用审批的权力实际上掌握在市、县级地方政府手中。
2、我国农村集体土地所有权主体地位虚置。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。而现实生活中，我国存在乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织和村内农民集体经济组织，三者在不同程度上都是农村集体土地所有权的代表。“集体”究竟属于哪一级，各级权利如何分配，法律没有明确规定，其结果出现了“一权多主”的现象。“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则，致使产权的保护性功能严重削弱。土地产权的主体多元化，事实上就是农用地产权主体虚置化。
3、农用地用途管制执法不严。对于擅自征用基本农田，随意修改土地利用总体规划的行为，或者是没有相应的法律责任，或者是难以操作。如“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的……”，“非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的……”，破坏耕地数量多少才构成“大量”，“情节严重”到何种程度，都没有进一步的细则规定。这样，在执法过程中，“人情”、“权力”就会发挥作用，造成“有法不依”、“执法不严”等问题，而使土地用途管制政策难以得到有效的贯彻实施。土地征收作为将集体土地转为国有土地的唯一合法手段，将公共利益作为土地征收的前提条件，但哪些属于公共利益的范畴，我国《宪法》、《土地管理法》都没有明确界定，这给执法造成了混乱。以至于在以地方政府为主体的土地违法案件中，往往会假借“公共利益”的名义，加之“因公违法”的托词来逃避和减轻法律制裁。
4、农用地用途管制手段单一。我国农用地用途管制主要是以行政、法律等强制性手段为主，对经济、激励等诱导式手段重视不够。由于农用地管制经费没有稳定渠道，经费不足，影响了耕地保护责任和措施的落实，保护成效难以巩固。有的因缺少管理经费，甚至连基本农田保护的标示牌更新和维修工作都无法开展。其次，农用地用途管制，一方面要求实行最严格的耕地保护政策;另一方面却缺少相应的激励政策或措施。导致一些地方政府官员由于过多占用农用地发展地方经济，提高了区域的经济发展水平和社会就业水平，不但受到百姓的拥戴，而且还可能因此而被提拔。因此，从激励理论来看，对于严格执行农用地用途管制政策的地方官员实行的是负激励，而对未能严格执行土地用途管制政策的地方官员实行的却是正激励。
二、加强农用地用途管制的具体对策
1、进一步改革土地行政管理体制。我国目前土地管理部门虽然已实行了省以下的垂直管理体制，并配套出台了土地督察制度、省长负责制，但由于改革的力度不够，尚难以发挥其预想的作用。仍然存在基层土地管理部门主动或被迫与地方政府联手进行违法违规操作，造成对地方政府土地违法行为制约的失灵。在土地管理体制上我们应进一步改革，建立土地管理部门的中央垂直管理体制，只有强化集中控制的权力，实现了人员编制、经费和管理上的独立，土地管理部门才能真正发挥对地方土地利用行为的监督作用。改革和完善土地管理体制，强化中央政府的土地管理职能，加强土地的集中统一管理，赋予土地管理部门必要的行政处罚权，建立与司法机关的联动协调机制。
2、明确集体土地归村民委员会集体所有。改变集体土地产权主体虚置，明确土地所有权主体归全体村民所有，由村民委员会或由相应的全村性机构统一管理。村民委员会作为村民自治组织，是非政府公共组织，是由全体村民选举产生的农村最基层的一级集体经济组织。通过村民委员会参与农村土地的管理，对政府土地的管理既可以形成竞争，也可以起到监督作用;同时，由村民委员会对土地进行管理，更适合当前全国农村土地利用的地域性特点，更有利于土地的管理决策反映当地土地利用的特点;而且，村民委员会的参与可以降低政府土地管理成本，提高管理绩效。
3、加大对地方政府违法用地的惩处力度。我国实行的是行政首长负责制，从以往涉及土地违法案的有关政府官员的处理来看，大多以行政处分为主，且行政处分后并未与其个人的政治前途挂钩，有的甚至换个地方得到提拔。加大地方政府违法用地的惩处力度，建立个人政绩档案，公布违法信息，使其受到全社会的监督。非法批地、占用基本农田既然是违法行为，就应该诉诸法律，让违法官员一概站到被告席，不仅追究他们违法批地的法律责任，而且对于其中是否存在牟取私利的贪污受贿行为，也应一并查个水落石出。完善刑事处罚的诉讼程序，让违法者在法律上、政治上、经济上付出高额代价，要让违法成本高于守法成本。
4、建立政府官员农用地用途管制综合考核机制。建立绿色GDP考核机制，综合考察政府官员的业绩，把耕地保护纳入干部政绩考核体系，作为一项硬性指标加以实施，结合具体的自然条件和历史背景，由单纯的“GDP崇拜”向崇尚经济、社会、环境的可持续发展方向转变。中央政府支付给地方政府农用地保护费用，使地方政府在保护耕地中的收益不低于将农用地用于非农用途的最大收益。同时，加强监督，给予工作出色者奖励，对于出现以租代征，非法批地或虽经批准但以次充优、进行占补平衡的地区相关官员，不仅收回保护费及利息，还要进行严厉惩罚。政府官员背上违规用地这样一个污点，将直接影响今后的提拔任用，这样有利于耕地资源的保护，减少土地违法现象。
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