鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，是十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的重要内容。福建省作为沿海开放地区，又具有人多地少、土地分散的特点，如何加快土地流转，提高土地利用率，提高农民收入，就成为一个令人关注的重要问题。为了解福建省农村土地经营权流转状况，福建调查总队深入漳州、泉州、莆田、三明、南平等地开展调研。结果显示：各地土地经营权流转形式多样，成效显著。适度规模经营，有利于改善农业基础设施，加快农业产业化进程，提高农民收入，提升农业综合效益。但也存在流转比例不高，期限短且较为分散、程序不规范、流转渠道不畅、风险保障机制不健全等问题。本文提出通过发展农民专业合作社和流转中介组织，构建土地流转综合服务平台，建立土地流转监控体系等方法，推进土地的合理流转，进而实现土地资源的优化配置。
一、土地经营权流转的主要模式
随着经济的发展，农村劳动力向二、三产业转移增多，农业收入在农户家庭经济收入中的地位有所下降。第二次农业普查资料显示，2006年末，全省共有农业生产经营户423.07万户，比1996年第一次全国农业普查时减少6.0%。在农业生产经营户中，以农业收入为主的户占49.3%，比10年前减少9.4个百分点。在外出从业劳动力中，第一产业占3.6%;第二产业占48.2%;第三产业占48.2%。伴随着劳动力转移的加快，必然带来土地经营权的流转。在一些地方土地的流转比例高达80%，也有一些地方因各种条件限制土地流转不起来，乃至出现弃耕、抛荒的现象。推进土地流转的决策，既是适应农村新形势的迫切需要，也是加快实现农村劳动力转移、盘活土地资源、促进规模经营、保障农民权益的“双赢之举”。当前福建省农村土地流转的主要模式有：
(一)按流转规模分为分散流转和集中流转
1.分散流转。福建省土地流转呈自发性、零散性等特点。据调查，在政和、浦城、宁化、安溪、南安等地土地流转在规模上分散自主流转的居多，集中流转的较少。宁化邓坊村和沿溪村在规模上全部属于分散流转。
2.集中流转。福建省土地集中流转主要是依托村集体开展，集中有利于土地成片开发，实现规模经营，带动农业产业升级。在漳浦马口、溪坂等村，当地村集体利用台湾农民创业园优势，先同创业园引进的企业签订相关合同，再从农户手中集中流转土地给企业，现流转规模已经从创业园成立之初的200多亩发展到现在的500多亩，在当地形成一条花卉走廊。
(二)按流转方式分为出租、转包、入股、互换
1.出租。出租是指农户将土地经营权租赁给本集体经济组织以外的经营户或企业。出租是当前福建省最主要的土地流转形式。据调查，浦城县上同村粮食播种面积30亩以上的种粮户有28户，最多的一户达84亩，种烟10亩以上的有15户，这些农户种植的土地超过80%是通过租赁获得的;金樟村，2009年度有1200余亩土地通过出租实现流转，约占全部耕地面积的47%。莆田江东村，全村通过流转共有约600亩土地，主要是租赁给种植大户种植蔬菜。
2.转包。转包是发生在农村集体经济组织内部农户之间。转包人对土地承包经营权的产权不变，受转包人享有土地承包经营权使用的权利，获得承包土地的收益，并向转包人支付转包费。转包是福建省另一种主要的土地流转形式。漳浦溪坂村，翁姓种植户就是以转包的形式，从本村流转7亩土地种植花卉。
3.入股。入股是农户将全部或部分承包土地使用权作价为股份，参与股份制或股份合作制经营，以入股的土地使用权作为分红依据，入股收入按经营效益的高低确定。在沙县万代自然村，24户农民将300多亩耕地作价入股万代果蔬合作社，占合作社30%的股份，合作生产经营花卉。
4.互换。互换是农村集体经济组织内部的农户之间，为方便耕种和各自需要，对各自土地经营权的交换。30年前，农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块，严重制约着生产力的发展和产量的提高。互换可以实现连片规模经营，因而成为土地流转的形式之一。
(三)按流转土地受让方分为农户和企业。当前福建省土地流转经营主体以农户为主，企业为辅。据调查，宁化邓坊村和沿溪村、莆田江东村、安溪联盟村、南安莲塘村等地的土地流转基本在农户间自主流转。在漳浦马口、溪坂村，充分利用台湾农民创业园的优势，吸引一批花卉企业落户当地，带动当地产业升级，现亩均花卉收入可达2-3万元，远高于传统农业，同时也增加农民收入，当地较好地段的土地流转价格已经由原有每年650斤稻谷/亩上涨到1200斤稻谷/亩。
(四)按报酬分为有偿流转和无偿流转。大规模的、有组织的土地流转都是有偿，在漳浦长兴村，利苑农业公司以每年550元/亩的价格，向村集体流转1000余亩土地种植高优蔬菜。农民自发的、无组织的、零星的流转大多是无偿。在安溪联盟村、南安莲塘村，人均耕地只有两三分地，当地土地流转主要在亲戚之间、邻居之间或者要好的本村居民之间无偿流转
(五)按是否签订合同分为口头约定、简单的书面合同、规范的书面合同。福建省土地流转基本上采用口头约定，较少办理书面租让合同。即使有书面合同，也不按规范签订，其内容不完整，部分合同在某些方面不具有法律效力，也没有报合同主管部门备案，流转双方权利、义务，流转年限及违约责任等都不明确，给今后的土地利益纠纷埋下了诸多隐患。在宁化邓坊村和沿溪村、龙海东园、莆田江东村、安溪联盟村、南安莲塘村等地，土地流形式，基本没有签订规范的土地流转合同。
(六)按流转期限分为短期(1年以内)、中期(2-5年)和长期(5年以上)。福建省土地流转期限以中短期为主。据调查，龙海东园现代农业示范区、莆田江东村流转期限主要是一季或一年，宁化邓坊村和沿溪村流转期限全部属于短期，一季与一年的约各占50%，政和际头村全村流转期限以中短期为主，全村还没有签订长期合同的。在漳浦长兴村，当地村集体将集中流转的1000余亩土地，以每年550元/亩的价格转包给利苑公司，合同期为21年，流转期限较长，但在合同中没有订立应有的议价定价机制，更未充分考虑物价变动的影响，这种长期合同有损农民的切身利益，也为未来的顺利执行埋下隐患。
(七)按支付方式分为实物支付和现金支付。福建省土地流转支付方式既有实物支付，也有以现金支付，还有以实物折合现金支付。在漳浦溪坂村，土地流转都是以稻谷支付，流转代价视耕地质量分别定为650-1200斤稻谷/亩.年。在龙海东园，当地土地流转支付方式主要采取现金支付，价格约为每年1000元/亩.年。在尤溪县埔宁村，22个农户53亩耕地流转给台湾老板发展树苗基地，价格为700斤稻谷/亩.年(按上年度12月份市场价折算现金结算)。相比较而言，以实物折现金的结算方式比较科学，可以按现行粮食价格折算来规避物价波动的影响，对流转双方都比较公平，同时按现金折算又避免受让方实物支付的麻烦。[page]
二、土地经营权流转的成效
(一)提高农业规模效益。 在保证农民对土地所有权不变的前提下，通过土地流转，使原来过于分散的土地集中起来，开展适度规模经营，实现规模效益，从而提高市场竞争力。适度规模经营有利于优良品种、先进栽培技术、科学植保技术，有利于充分发挥高性能和大型农机具作用，提高生产质量和效率，节约劳动力和投入品，减少农产品收运损失，提高产出效益。通过规模化充分发挥科学技术的作用，从而达到现代农业要求的土地产出率、资源利用率和劳动生产率，加快农业产业化进程。在浦城，通过土地流转年种粮面积30亩以上的农户达4000余户，在上同村和金樟村，规模化种植水稻、烟稻轮作与分散耕种对比，亩均增效分别达150元和400元以上。2006年在漳浦马口，当地政府创办台湾农民创业园，引进台资企业和台湾农民，引进优良品种、先进栽培技术和科学管理方法，带动当地产业由主要种植高优水果向兰花等高端花卉升级，现亩均花卉销售收入能达2-3万元，创业园面积不断通过土地流转，规模已由最初的200多亩发展到500多亩，创业园也吸引一些外地花卉企业和花卉养殖大户来创业园及其周边落户，带动周边的溪坂村产业升级，形成了花卉产、供、销产业集群。
(二)增加农民收入，解除农民的后顾之忧
1.地租收入增加。土地流转之后，通过集中土地招标、招商引资等方式，吸引种植大户和龙头企业，既促成农业适度规模经营，加快当地农业产业升级，又增加了土地流转地租收入。在漳浦长兴村，当地村集体创新流转机制，在群众自愿的基础上，与群众签订土地流转协议书，共流转土地1500亩，并将其中1000余亩土地，以每亩550元价格转包给利苑农业公司种植大棚蔬菜。在龙海东园，当地的土地流转比例高达80%，流转价格从前几年的500元/亩.年上涨到现在的1100元/亩.年。在尤溪县光明村通过土地切块置换调整出乌边洋地块405亩，标底价格为350元/亩.年，采取招标竞投的方式，最终成交价达615元/亩.年，比标底价格高75.7%。
2.农民收入增加。土地流转的有序推进，解除农民的后顾之忧，农民从有限的土地中解脱出来，进城务工、经商、办企业等，另辟致富蹊径。另一方面受让方扩大种植规模，发挥种植优势，取得较好的效益。政和县工农村，通过土地流转种植面积在20亩以上农户15户，主要种植柑橘、毛芋等经济作物，实现每亩利润达3000元，成为村民增收致富的优选路子。更大规模的土地流转既提高经济效益，也为农村剩余劳动力提供了就业机会，增加农民收入。在漳浦长兴村，创新土地流转新模式，仅引进利苑农业技术有限公司种植大棚蔬菜等高优农业，就为当地农民提供了400多个就业岗位，农民务工收入平均可达80元/天。
(三)有效遏制土地撂荒，改善农业基础设施。随着农业比较效益下降、非农就业机会增多，农民种田意愿明显下降，农村劳动力大量向二三产业转移，土地抛荒现象日趋严重。通过土地流转和规模经营，提高了农业的比较效益，不仅有效遏制了新的土地撂荒、还有利于荒地复耕，提高复种指数。根据对宁化县沿溪村的调查，全村2622个人口，外出人口达1140人，占总人口的43.5%，劳动力总数为1312个，外出的劳动力达640个，占48.8%，通过土地流转，全村耕地面积4875亩，抛荒的不足10亩。土地流转的有序推进，促使土地集中向种植大户、企业等流转，向布局区域化、生产专业化、规模经营化方向发展。土地集中规模经营的不断扩大，为农业基础设施建设，发展科技农业创造了较好的条件，促进了农业综合效益提升。漳浦县共投资2000多万元用于改善无公害蔬菜生产示范区生产条件，蔬菜食品质量安全检测监控，投入400多万元，配套完善5000亩的喷灌设施，投入600万元建设排灌主渠34.2公里。在漳浦长兴村，利苑农业公司自行投入资金，对先期流转的300余亩土地统一规划平整，并通过建造沼气池、改良土壤、修筑水渠等方式改善农业基础设施，提高土地综合利用率。
三、尚存问题的原因分析
(一)农民对土地经营权流转有顾虑。土地仍然是大部分农民主要的保障手段。在一些农村地区，土地仍然是家庭主要的生产资料，土地的收益仍然是家庭收入的主要来源，土地对于他们来说仍然起着生存保障的作用;而在城郊和一些富裕的农村，农民收入虽然主要不是依靠土地，但对他们来说，土地也是发展资本，比如土地被征用时，农户能够从中获取一定的货币补偿，可为其发展提供资金支持;“离乡不离地”是许多外出从业农民的观念，他们希望能够保留土地经营权，当年老力衰无法外出就业时能有基本生活保障。在南安、安溪等地调研发现，当地土地流转多是农户之间自主无偿流转，但均要求受让方保持原有土地边界清晰不变，避免土地在流转后被人侵占，这严重阻碍土地成片流转开发，也说明农民是十分看重土地所承担的保障功能。正是由于土地所承担的社会保障功能，随着粮食定购任务、农业税的取消，农民种田已无任何负担，使农民宁愿粗放经营，甚至撂荒、弃耕，也不肯轻易放弃土地经营权，将土地流转出去。
(二)大部分农村缺乏有实力的农业投资主体。据调查，福建省经济欠发达地区农民有土地流转的现实需求，却由于缺乏有实力的农业投资主体，难以实现真正有效流转，甚至出现无偿也流转不出去的现象，导致一些偏远的山垅田地出现抛荒、弃耕。永定县新罗村，受基础设施不完善、耕作不便等因素影响土地难以流转，今年抛、撂荒共计105亩。漳浦长兴村在引进利苑农业公司之前，对土地的有效需求明显不足，土地流转价格一跌再跌，从每亩500斤稻谷/年跌至300斤稻谷/年乃至无法流转。
(三)渠道不畅，制约土地经营权流转。当前土地供需信息网络平台尚未形成，土地流转交易平台缺失，中介服务组织机构匮乏，土地流转信息渠道不畅，供需双方信息未能有效沟通，制约土地流转。出租方找不到承租方，想扩大经营的种植大户、企业又难以找到有流转土地意向的对象，流转渠道不畅，流转空间狭窄，增大了流转成本。在漳浦长兴村，土地流转主要依靠有开发需要的企业自己找上门，缺乏土地流转信息，选择面较少。对龙海东园调研，土地流转信息传播主要是依靠农民之间口口相传。同时土地流转没有确定可操作的价格标准，容易出现竞相压低价格，损害农民利益的行为。而农民往往处于信息不对称的劣势，对市场行情不能充分把握，导致流转价格不能真实反映土地的价值，造成土地流转市场价格混乱。[page]
(四)风险得不到有效保障。土地流转风险保障机制的缺失，一方面农民担心受让方是否有足够的经济实力，项目是否有长效性，担心租金兑现难和土地恢复现状难;另一方面受让方也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。农业投资存在自然和市场的“双重风险”，土地流转中若没有建立相应的土地流转风险保障制度，既影响土地投资经营者的积极介入，又影响土地经营权流转。
(五)程序不规范，双方利益未能得到有效保障。据对龙海、南安、安溪、政和、浦城、莆田等地调查，土地流转大都是由农民自发组织推动，通过私下协商，口头达成土地租赁协议进行土地经营权流转，流转法律程序不够到位。当前土地流转存在着“四多四少”的现象：即农民自行流转多，报村镇批准备案少;口头协议流转的多，签订书面合同的少;私下协商流转的多，公证流转的少;双方约定不明的多，约定明确的少。若不引起重视和妥善解决，势必会为以后产生流转纠纷埋下隐患，对新农村建设和发展现代农业也将产生不利影响。
(六)土地流转期限短且较为分散，不利于产业升级。福建省土地流转相当部分在亲戚之间、邻里之间自发流转，流转期限多为一季或一年，流转土地较为分散，大宗耕地连片流转较少。在莆田江东村，一种植大户仅流转78亩土地，就涉及农户近50户，流转期限为1年，流转农户还要求种植户必须保留原有的土地边界不动。流转地块分散不易连片，造成耕作不便。在龙海东园，当地土地流转期限较短多为一年或一季，超过期限农作物就要被砍掉，若超过10天则需补给出让方50元/亩。分散不易连片且期限短，不利于实现规模化经营，制约了土地流转，不利于农业产业升级和农民增收。而农业龙头加工企业和种植大户需用流转长期的、大面积的土地规模经营，以实现土地、劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合。
(七)追求产出最大化，流转后土地趋于非粮化。种粮收益远远低于种植其他经济作物和搞养殖的效益，调查显示：2008年早稻种植亩均净收益(含人工成本)491.90元，同比增加38.87元，上涨8.6%，但若扣除人工成本后则亏损69.60元。为追求利润最大化，流转后土地“非粮化”势头日益明显。如政和县石屯镇工农村流转的800亩耕地中，种植烟叶140多亩、茉莉花300多亩、茶叶100多亩。漳浦县长兴村共流转群众土地1500亩，并将其中1000亩土地承包给利苑农业技术有限公司，种植甜椒、西红柿等高优经济作物，此种现象在很多县(市)不同程度地存在着。虽然土地用途仍然属于农业范畴，但各种经济作物俨然成为首选。土地流转中的非粮化应及早引起重视，避免对粮食安全构成威胁。
(八)政策落实不到位，阻碍土地流转。近年来，各级政府出台一系列“三农”优惠扶持政策，但在实际执行中存在落实不到位，甚至变形走样现象。如漳州、龙岩等地反映现行粮食直补政策是按农户承包耕地面积计算，这些拥有首次承包权的农户将土地流转出去后，仍享有粮食直补资金，补贴并不能真正落实到种植大户和企业手中，这有悖于国家奖励种粮的意愿，起不到应有的激励作用。也有部分地方推行按种植面积对经营户进行补贴，调动了种粮积极性，但由于需逐户落实种植面积等措施，行政运作成本较高。有少部分承包者甚至因此在承包期限内中止合同，导致部分地区出现土地抛荒现象;龙海一种植大户2008年共转包210余亩耕地种植水稻，按当地农业综合直补34.8元/亩计算，该户应得未得的补助达7300多元，2009年该农户仅转包70余亩，同比下降约67%，这除了受种植效益下降、地租上涨等因素影响之外，农业综合直补未能落实到位也是重要原因。
四、几点建议
(一)完善农村社会保障体系，削弱土地保障功能。完善农村社会保障体系以削弱土地保障功能，是土地承包经营权流转的重要条件。必须建立健全农村社会保障体系，加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的社会保障功能，解除农民后顾之忧，让他们放心地流转土地。同时加大宣传力度，让农民更充分、更深入地了解土地流转方面的知识，积极主动地参与土地流转，最大限度地享受国家、地方政策带来的实惠。
(二)充分利用当前的有利政策，引进各方力量投入农业综合开发。近年来国家出台了一系列支农、惠农政策，如提高粮食最低收购价格、增加农民种粮补贴、增加农业机械购置补贴等。应充分利用好当前国家各项有利政策，引进各方力量投入农业综合开发，以此来推动土地流转。尤其要规范各种农业补贴的发放制度，使得各种农业补贴真正落实到种植大户或企业手中，充分发挥他们的生产积极性，促成更大规模的土地流转。近日，福建省审议通过了《福建省促进闽台农业合作条例》，应以此为契机鼓励引进农业综合开发、农业高新技术、特色农产品经营等闽台合作项目，以项目来拉动农村土地流转。
(三)构建土地经营权流转综合服务平台。各地可以农业部门及其经营管理机构为依托，建立健全县、乡(镇)、村三级土地流转综合服务平台。乡镇组织要负责土地承包和流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等。村级组织是土地流转中最为重要的组织载体，要依托村级组织建立土地流转服务机构，既要积极引导流转，又要充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，不以决议形式强制农户流转，不得截留土地流转收益。在漳浦、龙海集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，村级组织出面协调，在承包方自愿的基础上，用本组织内部其他承包方的承包土地或集体机动地与其互换，实现成片流转。目前明溪县挂牌成立全省首家县级土地流转服务中心，实行集中办公，提供一条龙服务。沙县、明溪、尤溪、清流等地也基本做到乡镇土地流转服务中心和村土地流转服务站的全覆盖，实现工作的规范化、制度化和常态化。
(四)发展农民专业合作社和流转中介组织。农民专业合作社和流转中介服务组织建设是促进流转规模化、降低流转成本、提高流转组织化程度的有效途经。通过中介组织的建立，逐步形成农村土地流转市场，形成以中介为主体的土地流转机制，以中介服务促进土地流转。要出台农地流转中介组织管理条例，条例应明确规定农地流转中介组织的职责、执业人员标准，对申请成立土地流转中介公司，政策上应给予一些倾斜，如减少税费、提供人员培训便利和优惠条件等等，助推土地流转。在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地流转机制鼓励农户在自愿基础上成立土地股份型农民专业合作社，引导农民由传统的产销合作向新型的产权合作方向发展。加强对农民专业合作社负责人的培训和引导，提高其素质，推动传统合作社向新型的土地股份合作社转变。鼓励社会资本与农民专业合作社合作进行农用土地开发，并从政策和制度方面保障农民对入股土地享有长期增值收益权。[page]
(五)加大金融创新、资金扶持、项目支持、基础配套等方面扶持力度。要围绕促进规模经营和产业发展，研究制定财政、税收、金融保险、户籍、教育和社会保障等一系列的扶持政策，激发政策推动和市场拉动的双重效应。在金融创新方面，通过建立“土地银行”和推进土地证券化，将土地集中起来流转给种植、规模经营大户，增强土地的融资能力。当前，要着重考虑对规模经营业主给予适当补助，发挥财政资金的导向和杠杆作用。要围绕做大做强优势特色产业，把推进土地流转和发展一村一品、农民专业合作社、农业标准化和品牌农业等有机结合起来，使之良性互动、协调发展。对于土地流转工作力度大、成效好的地方，农业部门在项目安排上要优先给予考虑，并通过项目捆绑实施、集成运作。逐步改善农业基础设施，提升农业产业化经营水平。
(六)探索建立土地流转风险保证金制度和土地流转价格测评体系。在土地流转合同签订时，由业主每年缴纳一定的风险保证金，降低业主经营不善而带给农户的风险。在业主缴纳的土地使用权流转租金中，提取一定的使用保证金，防止业主经营期内农民单方面毁约的风险。其风险保证金和使用保证金均由当地土地流转管理机构进行管理，合同期满后，按双方所交纳的金额返还。建立对业主资质的审查制度，签订合同前对业主的信用度，经济承担能力进行审查。建立农村土地流转价格测评体系，要充分考虑土地基础设备的投入，土地肥力培育及土地区位等因素，并定期向外公布土地流转参考价格，让业主和农户在土地流转过程中以此参考价格为依据进行协商。
(七)健全管理机制。要积极探索建立土地流转机制，加强对土地流转的监督管理，确保农村土地流转市场规范化、法制化，促进农村经济发展、农村社会稳定和农民增收致富。一要建立土地流转监控体系。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，进而在利益驱动之下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，确保土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的公平合理，更好地保障农民的利益，确保福建省粮食安全;二是应出台有关土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序，签订土地流转的书面合同，明确土地流转的形式、数量、期限、条件和双方的权利、责任、义务;三要规范流转收益管理。合理确定流转费用，并确保兑现，保证农户经济利益不受损失，严防流转收益被“截留、扣缴”;四要完善土地解决纠纷机制，采取仲裁为主、诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。认真负责对土地承包与流转等涉农纠纷进行调解，做到及时受理、快速审结。解决好农村土地流转纠纷，维护农村和谐稳定。
