公安机关与社区矫正（上）——兼论社区矫正执行机构的构建

【出处】《中国人民公安大学学报(社会科学版) 》2006年第3期
【摘要】社区矫正试点的法律文件确定由司法行政机关来行使对管制、缓刑等五类罪犯的监督管理，但这不能解决司法实践中的问题。社区矫正中的行刑任务应由公安机关执行；矫正和安置救济任务应主要由司法行政机关、社会专业人士和团体、志愿者完成。公安机关应该结合社区警务的发展,转变工作思路，完善刑事执行机制，在社区矫正中充分发挥作用。
【关键词】公安机关；社区矫正；执行机构
【写作年份】2006年


【正文】

　　社区矫正（Community correction）是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。我国的“社区矫正”是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，利用各种社会资源、整合社会各方面力量，在社区中进行有针对性的管理、教育和改造工作，是当今世界很多国家刑罚制度发展的趋势。社区矫正目前在我国尚处于试点阶段。2002年4月，上海首先在三个区进行社区矫正试点工作。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《社区矫正通知》），对社区矫正的概念、意义、任务、组织领导体制等作出了初步规定，并确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东6省市作为首批社区矫正工作试点省市；2004年，已将试点扩大到全国的16个省、自治区、直辖市。

　　我国社区矫正的有效运行和顺利发展、社区矫正目的和任务的实现，都必须依赖于完整、合理的执行体制和机构的构建。根据试点时期社区矫正规范的规定，司法行政机关成为社区矫正事实上的执行主体，并且，这很有可能为今后的社区矫正立法所肯定。本文在对司法行政机关、公安机关的非监禁刑执行能力进行比较分析的基础上，结合对刑事执行一体化理论的反思，就公安机关与社区矫正的关系及社区矫正执行机构的构建提出自己的看法。

　　一、对公安机关刑事执行主体地位的质疑

　　自建国以后到1983年6月，公安机关一直是主要的刑事执行机关，除了个别刑种在个别时期由其他机关执行外，限制和剥夺人身自由的刑罚基本上都由公安机关执行。1983年6月30日，根据《公安部、司法部关于贯彻执行中央将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理的若干规定》（以下简称《若干规定》）的规定，劳改、劳教工作全部移交给司法行政部门管理。由此，公安机关不再负责监禁刑的执行；但监狱负责管理改造罪犯的人员在性质上仍然属于人民警察编制。《监狱法》规定：“监狱的管理人员是人民警察。”“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚，对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”

　　属于对社区矫正对象的管制、缓刑、假释、剥夺政治权利和监外执行在1979年、1997年的《刑法》和1979年、1996年的《刑事诉讼法》、1995年的《人民警察法》中都规定由公安机关执行。虽然在实践中，这种执行体制对于教育矫正罪犯、维护社会稳定也发挥过积极作用，但对于公安机关是否应当作为这五种罪犯监督管理的执行主体，或者说对于公安机关是否应当承担刑事执行职能一直存在较大争议。尤其是在上世纪90年代，随着刑事执行一体化理论的兴起，此争议更加强烈。因为，刑事执行一体化的主要内容就是要求将由人民法院和公安机关行使的刑事执行权统一交由司法行政机关行使。 [page]

　　反对公安机关行使刑事执行权的观点认为，现在的法律规定由公安机关执行管制、缓刑等非监禁刑，在理论和司法实践方面都存在诸多问题，已经严重影响和制约了管制、缓刑等非监禁刑的发展和适用。概括起来主要有以下几个方面：

　　（一）在法理方面，不符合我国司法机关进行刑事司法活动所遵循的“分工负责，互相配合，互相制约”的原则，不利于实现司法机关之间的权力制衡。根据有关法律规定，我国刑事司法权力中的侦查权、起诉权和审判权是按照这一原则进行分配的。如《宪法》第135条和《刑事诉讼法》第7条都规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。这些规定都没有将实现国家刑罚权最后的、关键的刑事执行权作为国家刑事司法权的内容，没有将执行程序作为诉讼程序的一个独立环节。侦查、起诉、审判与执行都是刑事司法活动的必要环节，每一环节及与之相对应的各机关只有建立起“分工负责，互相配合，互相制约”的关系，才能保证准确有效地执行法律，真正实现国家刑罚权。因此，行刑权应该由独立的、专门的国家机关来行使，只有这样才能体现权力制衡原则。而在现行体制下，有关法律却没有将刑事执行权交由专门、独立的机关来行使，而是规定由主要行使侦查权的公安机关执行管制等刑罚。这就造成侦查权（在本质上是一种求刑权）与行刑权由同一机关行使的局面，从而违反了分工负责、互相配合、互相制约的基本原则。

　　（二）公安机关无法完成管制等刑事执行任务，不利于对管制等罪犯的监督、管理和教育改造，这既妨碍了公安机关完成法律赋予它的主要职能，又反过来制约了管制等非监禁刑的适用。虽然公安机关对刑事执行工作先后制定了一系列的法律制度，加强了执法指导，同时，公安部也一再要求基层派出所要树立执行意识，做好管制等执行工作，但由于主客观方面的原因，在很大程度上，公安机关对管制等罪犯的执行实际上流于形式，教育和改造工作很难得以真正的施行，执行效果无法令人满意。在客观方面，公安机关确实是“力不从心”，无法为刑事执行提供更多的力量保障。现在，公安机关的主要职责——管理和维护日常的社会治安以及侦查刑事犯罪活动已经相当繁重，警力尤其是基层派出所的警力严重不足，并且随着社会体制转轨和经济转型，社会治安形势持续严峻，社会刑事犯罪日益增多，这种矛盾还会继续加剧。因此，公安机关不可能有足够的警力和注意力投入到管制、缓刑等执行工作中。在主观方面，由于管制等执行工作在公安工作中一直被认为是不属于自己的主业而是“兼管”的工作，在一定程度上存在着轻视的态度。如长期以来，公安机关系统内没有建立专门负责管制、缓刑等执行的机构和有效的工作机制，各地基本上都是由基层派出所“兼管”执行工作。由于是“兼管”，实践中普遍存在着执行人员不固定、岗位责任不明确、对罪犯监督、矫正制度不规范等问题。

　　（三）不利于实现司法机关专业化分工，科学、合理地配置有限的司法资源。同时，执行机关设置交叉，也不利于统一管理。刑事执行作为一门专门的刑事司法科学，具有很多其他刑事司法活动不具有的特殊性，因此，对刑事执行的专门化要求越来越高。这种专门化的要求包括立法的专门化和执行的专门化。因此，有必要实现刑事执行的一体化，逐步建立专门、统一、健全的刑事执行体制，以实现对基本性质一致、价值取向相同的行刑司法活动统一规范、统一管理，刑事执行权由一个统一、专门的国家机关行使和负责，即实现行刑权的统一。现在，“墙内”的死缓、无期徒刑和有期徒刑由司法行政机关负责执行，而“墙外”的管制、剥夺政治权利等由公安机关负责执行，不利于统一管理、教育、改造和调查研究制定法规等工作[1]。并且，在现行的分散式行刑体制下，由于执行刑罚是某些机关本职工作以外的任务，执行刑罚对其而言只能是一种附属性的活动，实践中也多处于一种“盲然”状态——仅仅是一种客观事实实际地或者想当然地存在着，行刑目的达成或者刑罚效益的实现对其而言可谓是一种“意外”收获，很难用更多的精力去研究和探讨解决在刑罚执行过程中发生的问题，行刑基本原则难以体现和贯彻[2]。 [page]

　　实际上，上述也正是1983年国家决定将劳改、劳教工作由公安机关转由司法行政机关负责的主要理由。《若干规定》指出，中央决定将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理，一是有利于健全社会主义法制和完善我国的司法制度。二是有利于加强对劳改、劳教工作的领导。公安机关由于任务过于繁重，往往兼顾不及，移交给司法行政机关后，可以加强改造教育工作。三是有利于使公安机关集中精力抓好国内安全保卫工作和社会治安工作。四是有利于更好地纠正办案中可能发生的差错，加强司法机关之间的互相配合、互相制约。

　　二、公安机关、司法行政机关在社区矫正中的地位与职责

　　可以说，上述三个方面的原因确实是导致管制、缓刑等执行不力，影响这些非监禁刑在我国发展的客观存在的主要因素。因此，正在进行的社区矫正试点工作对公安机关的刑事执行权和职责范围在实质上做了较大程度的弱化，并基于以下几个主要方面的理由，确定由司法行政机关来行使对管制、缓刑等五类罪犯的监督管理：

　　其一，根据分权和制衡原则，只有司法行政机关没有参与侦查、起诉和审判活动，在整个刑事诉讼过程中是全新的角色，可以担当社区矫正的职能。其二，司法行政机关由于任务相对单纯，可以将主要精力放在非监禁刑的执行上，并且司法行政机关作为监禁刑执行的主管机关，在执行方面已经积累了丰富的经验，社区矫正可以予以借鉴。其三，将管制等社区矫正的执行归司法行政机关管理，可以实现刑事执行一体化。其四，管制刑等社区矫正刑罚的执行由司法行政部门来管理，是绝大多数国家通行的做法。其五，我国已经形成了较完善的、遍及基层的司法行政机构体系，有较健全的基层组织，可以在不增加太多人力、物力的情况下，建立起较完善的执行机构体系[3]。

　　下面根据国家、试点地区有关社区矫正的规范对社区矫正中公安机关和司法行政机关的职责进行具体分析。

　　《社区矫正通知》规定，司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序，对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处理。《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》对此作了细化的规定。

　　《北京市社区矫正工作实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）规定，社区矫正工作队伍由专业矫正人员和社会志愿者两部分组成。专业社区矫正人员是司法所干部和抽调的监狱警察。司法行政部门具体负责实施社区矫正工作，组织力量对矫正对象进行教育矫正，协调相关部门，形成相对完善的组织体系，逐步实现社区矫正工作的制度化、规范化。公安部门要履行法律赋予的职能，与司法行政机关密切配合，做好矫正对象的监督管理。2004年7月，笔者在北京市丰台区东铁匠营司法所进行社区矫正的调研，司法所和公安派出所关于社区矫正的职责分工与《实施细则》的规定相同。司法所对社区矫正工作负主要责任；公安派出所主要履行三项职能，即接收有关法律文书、定期参加矫正工作会议和对矫正对象实行重点人口管理。

　　上海、江苏等地制定的社区矫正试点工作的规范虽然在具体表述方面有区别，但基本内容一致，即都规定，司法行政部门具体组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作，会同公安机关做好对社区矫正对象的监督考察，组织协调对社区矫正对象的教育矫正和帮助工作。公安部门要配合司法行政部门依法加强对社区矫正对象的监督考察，对违反监督、考察规定的社区矫正对象，根据具体情况依法采取必要的措施；对重新犯罪的社区矫正对象，及时依法处理。 [page]

　　这些关于公安机关在社区矫正中地位与职责的规定与前述《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民警察法》等法律、法规所规定的公安机关对社区矫正对象的监督考察职权相比，已失去了实质内容，除了个别试点地区规定公安机关在社区矫正中必须履行一定的监督管理职责外，公安机关在社区矫正中的职权基本演变为纯粹程序性的工作。并且，这些程序性职责的存在主要是为了照顾社区矫正试点工作的依法进行，是为了解决社区矫正试点工作的创新性与合法性之间的矛盾而存在的。我国目前的社区矫正虽然尚处在试点阶段，但由于它也是一项严肃的刑事执行工作，所以必须要依法规范地进行，也就是要在现行法律制度的框架内开展试点工作。在试点工作中，公安机关、司法行政机关要严格按照《刑事诉讼法》、《刑法》等法律及相关法规的规定，履行有关职责。所以，在《刑法》、《刑事诉讼法》等法律、法规关于公安机关的刑事执行权没有修改的情况下，有关社区矫正的规范只有规定有关法律手续仍然以公安机关的名义行使，司法行政机关会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，以在法律形式上保持公安机关刑事执行的主体地位。这样能够在不突破现行法律规定的前提下，既能保证公安机关作为执法主体的法律地位，又在日常社区矫正工作中确立司法行政机关作为社区矫正工作主体的资格，首创了在我国现行法律体制下，作为“执法主体”的公安机关与担当日常“工作主体”的司法行政机关适度分离的试点运作模式。显然，这种两个主体分离的模式只能是试点时期的权宜之计。因为，执法主体与工作主体无法分开，对于刑事执行来说，执法不可能只执行程序法律而不从事具体的实体性监督管理工作。

　　三、社区矫正执行机构的构建

　　（一）刑事执行主体构建的理论争议

　　社区矫正属于刑事执行的一部分，因此，二者执行机构的构建密切相关。关于刑事执行主体的合理构建问题，目前学界有三种不同的主张：第一种主张实行刑事执行一体化，将现由侦查机关和审判机关行使的执行职能统一划归由司法行政机关行使。第二种主张认为，建立统一的刑事执行法并不要求或者必然实行刑事执行司法体制的相应调整，法律调整的统一是矛盾统一性和特殊性的要求，也是立法规范和技术的要求。但是实行什么样的司法体制则属于另一个问题的范畴。在刑事执行立法体制下，建立和实行什么样的司法体制才科学、合理，应当根据法律的实施和执行情况实事求是地确定。第三种主张认为，刑事执行立法的统一调整与我国现行的刑事司法组织体系并不矛盾和冲突。各执行机关（公安、法院和司法行政机关）都应当统一按照同一刑事执法实施对犯罪人的惩罚和改造，使刑事执行活动和社会关系接受统一的法律调整，以确保国家法律的严肃和统一[4]。上述三种主张归纳起来实际上表达了两个观点：一是改变现行执行体制，实现司法行政机关统一行使刑事执行权；二是维持现行刑事法律所规定的分散、多轨的行刑体制。具体到社区矫正，关于哪个机关应作为社区矫正的执行主体，两种不同的主张就是：一是维持现状，由公安机关继续行使管制等的监督管理职责；二是认为公安机关不宜再作为社区矫正的执行主体，应建立独立的矫正机构，由司法行政机关拥有完全的行刑与矫正权力。

　　（二）社区矫正的性质和任务

　　社区矫正执行主体究竟如何构建，笔者认为应首先明确社区矫正的性质和主要任务，然后才能分析这些任务与哪些（个）机关的职责范围和权能相适应，由哪些（个）机关去完成更合法、合理。

　　社区矫正在本质上是一种刑事执行活动。这一观点在大部分国家和地区都得到认可。《社区矫正通知》也明确指出，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是一种非监禁刑的执行活动。社区矫正的刑事执行性决定了其必然包含着对犯罪人的惩罚性。如社区矫正对象要服从监督和管理，人身自由和行动受到一定程度的限制，不能行使某些政治权利，必须履行某些法律义务。 [page]

　　有观点认为，社区矫正是一种社会工作。笔者对此不能苟同。社会工作是在党和政府领导下应用各种社会力量（包括民间的和各种群众团体的力量）对群众的社会生活福利事业进行管理。社会工作特别关注丧失和缺乏适应社会生活能力的人采取适当措施，帮助他们恢复健全的社会生活，维护社会秩序，保持一定社会制度的巩固和发展[5]。社会工作的本质特征是在平等条件下的助人活动。虽然社区矫正这一刑事执法活动在很多方面具有社会工作的特点和内容，如需要社会工作者的积极参与，需要依赖社区资源，社区矫正的任务之一是切实帮助社区矫正对象解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的问题，促使他们顺利适应社会生活；在社区矫正试点时期，为了突出彰显社区矫正帮助和改造罪犯的功能及优越性，有些试点地区通过运用社会工作的理念，积极组织社团和社会工作者参与社区矫正，基本确立了平等、尊重、接纳、助人自助、注重教化的社会工作理念和工作方法[6]，但很显然，社区矫正在性质上不能等同于社会工作。如果将社区矫正与社会工作等同，势必会忽视或淡化社区矫正的刑事执法功能，影响刑罚的惩罚和威慑作用的发挥，导致社区矫正工作定位的偏颇。这样不利于社会的稳定，在一定程度上也不利于社区矫正对象的改过自新[7]。社区矫正的刑事执行性也决定了其与刑释解教人员安置帮教工作在性质上的不同。安置帮教是依靠有关部门和社会力量对刑释解教人员进行的非强制性的引导、扶助、教育和管理活动。安置帮教工作建立在刑释解教人员自愿的基础上，对其进行思想和行为规范教育，鼓励其参加公益劳动。任何组织和个人都不能限制或者剥夺帮教对象的各项公民权利。

　　社区矫正的任务就是社区矫正机构依法为实现社区矫正目的所肩负的职责与要求。《社区矫正通知》规定我国的社区矫正任务有三个方面：

　　1.按照我国《刑法》、《刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。

　　2.通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。

　　3.帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。

　　有学者将上述三个方面的任务概括为行刑、矫正与安置救济[8]，应当说是比较准确的。

　　下面，我们分别分析社区矫正这三项任务究竟由何机关完成更为可能与合适。




【作者简介】
刘东根，单位为中国人民公安大学。


【注释】
[1] 郑可悌.刑事法律执行体制改革初探[J].司法研究，1998 (1）。
[2] 力康泰，等.刑事执行一体化初探[J].犯罪与改造研究，2000 (10).18。
[3] 郭建安，郑霞泽.社区矫正通论[M].北京：法律出版社，2004.363—364。
[4] 韩玉胜，张绍彦.刑事执行立法理论研讨会综述[J].中国法学， 1998 (5)： 125。
[5] 张乐平.社会工作概论[M].上海：华东理工大学出版社，2003：3。
[6] 上海市社区矫正办公室.加强协调形成合力积极推进上海社区矫正试点工作[EB/OL].http：∥www. Legalinfo. gov. cn.
[7] 刘强.中外社区矫正之区别及思考[J].中国司法，2004 (4)：60。
[8] 王顺安.社区矫正的法律问题[J].政法论坛，2004(3)：104。