随着公共政策调整利益的力度不断加大，公共政策执行中的目标团体不服从现象也不断增多。本文拟结合某市出租车司机拒交经营权及有偿使用金的案例，来解释目标团体不服从现象产生的制度性原因，以期对实践中解决此类现象有所裨益。
一、公共政策执行中的目标团体不服从现象及其社会影响
(一)目标团体不服从现象
目标团体泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的团体。[1]比如，某市政府发布了《关于对市区行政审批的小型客运出租汽车征收经营权、有偿使用金的通知》(以下简称《通知》)。在这一公共政策中，拥有原来经行政审批的小型客运出租汽车的车主就是目标团体。按《通知》规定，这些出租车主必须按时向政府上交其出租车的经营权和有偿使用金。
从理论上说，他们可能有四种反应：态度和行为上都服从，态度上不服从、行为上服从，态度上服从、行为上不完全服从或完全不服从，态度和行为上都不服从。前两种反应都有利于公共政策的执行，尽管第二种反应在政策执行效果和社会影响上可能不尽如人意。第三种反应是在中国伦理传统、人情关系和政策本身不够完备的背景下常有的反应方式。目标团体会利用人情社会关系网，在既定的公共政策中“钻空子”，使不利于自身利益的政策有所变通，或使自己不在该公共政策调整的利益对象范围之内。第四种反应，即是我们所说的目标团体不服从现象，它通常以极端冲突的形式表现出来。
就本案例而言，该市政府曾在1992年为了培育出租车市场、鼓励公民投资加入出租车行业，而用行政审批的方式以每辆出租车十万元的价格，将出租车经营权和使用权长期卖给车主，如今却出台政策要求上交经营权并支付有偿使用金。因此，出租车主在态度上认为该《通知》不合法，认为政府政策出尔反尔、不合理，部分车主甚至认为，这是对他们私有财产权的侵犯。与此同时，出租车主在行为上拒交经营权和有偿使用金，并以示威、抗议、集会等方式要求政府更改既定政策。这显然是目标团体不服从现象的体现。
(二)目标团体不服从现象的社会影响
在当代中国的公共政策执行过程中，由于社会缺乏有效的正式救济途径，这种以激烈的冲突方式表现出来的目标团体不服从现象，正在不断增多且有激化趋势。[2]这种现象通常会带来两方面的社会影响：
一方面，它是社会发展的自我调节行为。从宏观上说，以寻求自我利益、公平竞争、自由自愿行为为基础的目标团体不服从现象，是自发的非计划社会秩序向政府组织人为设计的社会秩序的挑战。这种挑战乃是社会的简单系统向复杂系统发展自我调节的需要[3]，也是克服人为设计组织秩序局限性的需要[4]。从微观上说，目标团体不服从现象是中国现有制度条件下，目标团体所采取的一种无奈而现实的选择。它为目标团体表达自身利益需求甚至是发泄某种情绪提供了渠道，也为目标团体的利益维护和补偿提供了途径。仅就这一点而言，目标团体不服从现象有利于提高政府制定政策的能力。[page]
另一方面，过于频繁或日益增多的目标团体不服从现象，将对社会特别是政府产生巨大的冲击和压力。首先，它总是出现在政府正式出台公共政策之后、正在执行公共政策的过程之中，政府也往往因此而陷于进退两难的境地：妥协意味着政府权威资源的损失;不妥协则意味着，政府要么能说服目标团体成员以社会和集体目标为重、放弃个体利益追求(事实上往往失败)，要么用行政权力压服目标团体。但后者会导致矛盾的转移或延续，有损对政府的支持。其次，这种现象会使政府实施公共政策变得困难，甚至使决策系统面临崩溃的危险。尽管我们不能从量上确定目标团体不服从行为频度达到哪个值时，政策决策系统将崩溃，但经验告诉我们，对某一确定的政策决策系统而言，这个值或临界范围肯定存在。[5]
二、目标团体不服从现象的直接原因:利益剖析
所谓公共政策，就是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[6]此处采用这一界定是基于以下认识：尽管从逻辑上讲，以解决公共问题为目的的公共政策，其主体并不只限于政府，[7]解决公共问题的着眼点也并不只限于“利益”，[8]但我国的公共政策基本上是由政府主导的，特别是在市场经济发展过程中，解决公共问题也基本着眼于利益(特别是物质利益)的调整之上。
政府在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，会产生公共政策的利益承受团体和利益付出团体(代价承受团体)，后者往往就是目标团体。但付出代价的目标团体并不总是在需要付出代价时采取不服从行为。这与代价和利益的流向密切相关。从公共政策效果来看，利益与代价流向存在四种类型：[9](1)普惠型利益与普付型代价，即利益输入和代价流出集中在同一团体之上，比如公共教育政策和国防政策。(2)非普惠型利益与普付型代价。代价从公众流向小群体。如残疾人保护政策使残疾人获益，众多纳税人为之付出代价。(3)普惠型利益与非普惠型代价，此时代价从小群体流向大众，比如严厉的环境保护政策。(4)非普惠型利益与非普付型代价。此时利益可能从一个小群体流向另一个小群体，或者代价流出和利益流入均集中在同一小群体之上。前者如最低工资政策使劳工阶层获益而资本家为之增加人力成本，后者如政府在某地区向公众筹款筑路的政策。需要说明，在以上四种利益和代价流向中，政府利益始终贯彻其间、不可忽视。这是政府制定和实施公共政策的一个重要驱动力。
尤其值得一提的是，当利益从小群体流出时，目标团体(即代价付出团体)最易产生不服从行为。从主观上说，代价付出团体是社会中的小部分人，感到受不公正待遇或弱势群体意识都会使他们“有组织地”捍卫自身利益。从客观上说，非普付型代价的份额总是要比普付型代价的份额大。在本文的案例中，目标团体付出的代价是：3万元有偿使用金，失去出租车经营权导致十年后必须以四十多万元(现在向政府购卖运营证的市场价)的价格向政府购买营运证。而该市的社会公众及政府则是利益承受团体。[page]
当然，并非所有目标团体在付出非普付型代价时都会采取不服从行为。目标团体不服从现象的产生不仅需要该目标团体成员有自觉的群体意识，而且要有合适的组织者。更重要的是，从“理性经济人”的假设出发，该目标团体成员在决定采取不服从行为前，会从自身的偏好出发，权衡“服从所得到的利益”与“不服从可能受到的损失”。若目标团体成员认为服从比不服从所遭受的损失更大，他们就会采取不服从行为，反之则会服从。在没有过于强大的情绪或价值因素干扰的情况下，这一假设基本成立。因此，公共政策对目标团体的利益调整幅度越小，目标团体采取不服从行为的可能性就越小。目标团体一旦采取不服从行为，就会受到情绪等外在非理性因素的影响，且不便控制。在上述案例中，一位出租车司机抱怨：市政府的《通知》将使他损失50多万甚至更多，而他在以后的开车生涯中可能一辈子都赚不到50万。所以他拒交经营权和有偿使用金，并积极参与出租车主们联合组织的抗议、示威、集会、聘请律师向法院起诉政府“侵权”(侵犯私有财产权)的行为。在问及这些行为是否会产生效果时，该车主表示：“不管成不成，做比不做要好”。
三、目标团体不服从现象的深层原因：利益表达受阻
从公共政策的逻辑过程来看，一项公共政策的形成一般包括以下三个阶段〔10〕：(1)政策问题的形成，包括政策问题的提出[11]、、政策诉求[12]和政策分析[13]。(2)政策决定，包括决策者的政策选择、政策最终决定、通过一定的法定或约定俗成的方式进行政策宣示。(3)政策实施，包括政策执行、政策结果和政策修正。
在正常情况下，公众或目标团体的“利益要求输入”应集中在政策问题的形成阶段，特别是集中在政策问题提出和政策诉求过程当中，然后在政策决策系统中与社会公众利益和政府利益经过利益斗争、妥协和综合，再进行政策决定和实施。在此过程中，目标团体的利益要求或在政策中得到体现，或在表达过程中被文化规范和机制规范所消解。果真如此，在公共政策的执行阶段就不应该出现目标团体不服从现象(见图1)。但在当代中国的公共政策制定过程中，政策问题提出和政策诉求两个环节上，公众或目标团体的利益要求输入是极其稀少的。笔者曾向几位出租车主问及“为何不在《通知》下发前向决策部门陈述利益要求?”车主的回答基本上是：“反映也没用，况且不知道政府要出台《通知》”。
那么，目标团体的利益表达在政策决策系统中是如何受阻的呢?[page]
第一，目标团体没有参与公共政策问题的提出。提出政策问题的过程也是政策决策系统中利益要求输入的过程，它一般有两种方式：民众要求引起政府关注，或由政府主动发现要求。[14]从社会利益表达角度来看，前一种方式是人民群众(以社会利益群体面貌出现，包括目标团体)表达自己利益、愿望和要求，促使政策制定者(在我国为党和政府)对政策问题加以确认的过程。后一种方式则是政策制定者作为社会利益的代表，主动寻找和发现社会公共问题，并确认为政策问题、进行政策决定的过程。在本文的案例中，政府确认“出租车市场需要规范和公正”是个社会公共问题，而出租车司机群体和消费者都没有参与其中。
在我国，传统政治文化和市民社会欠发育等原因，都使得公共政策问题的提出主要以党和政府主动寻找、发现社会公共问题为主。这种方式有利于党和政府集中精力解决促进社会主要目标实现的社会公共问题，但这些问题有时与人民群众的直接利益或近期利益相去甚远，在执行中也难以被群众特别是目标团体所理解和支持。这容易导致目标团体无法在政策问题提出时向决策系统输入利益要求。并且，党组织和政府官员在政策制定的权力结构中处于政策中枢的特殊地位，他们认定的政策问题不需要(或不真正需要)经过公众讨论，从而越过政策诉求阶段而直接进入政策分析甚至政策决定阶段。
第二，在与政策决策者信息不对称的情况下，目标团体根本不可能进行成功的政策诉求。目前，即使目标团体成员获悉政策问题已提出，也主要通过各自的社会关系直接向决策者提出政策诉求。这主要是因为：在中国现行政策决策体系中，政策目标确定在先、政策问题提出在后;在政策目标既定的前提下，政策问题的解决已有选择方案，制度内的政策诉求的收集者会有意无意地根据上级意图规避或删除与政策目标相左的要求。而目标团体作为代价的付出者，却往往提出相左的要求，他们在制度内的利益表达受阻也在情理之中。
第三，从政策系统分析出发亦有缘由可寻。首先，阻止利益表达进入政策决策系统是系统的自发反应。任何一个政策决策系统从系统信息自我简化的自发反应出发，总是尽量阻止外部利益表达的输入。公众不支持决策系统的输出对系统构成的外部刺激，抑制了系统信息的自我简化趋势，使决策系统与外部环境达到动态平衡。但系统外部刺激的平稳输入(即不引起太大的社会动荡)需要一定社会结构支撑下的民众要求输入机制和文化机制。由于当下中国缺少这些必要机制，公共政策决策系统多处于自发反应和外部刺激的争斗之中。其次,中国是后发现代化国家，公共政策决策系统承担着发动、组织社会成员进行现代化建设的任务，并且面临着巨大的国际竞争压力，因此难免会经常出现长远利益与短期利益、政府目标与公众直接利益的冲突。毋庸置疑，决策过程中有更多的民主可能会削弱决策系统实现既定目标的能力，但也只有民主才能保障政策决策系统的健康长久运行。这是当前我国公共决策系统面临的一个困境。[page]
四、结语
针对公共政策执行过程中的目标团体不服从现象，政府在确定公共政策目标时应从大处着眼，因为过细的政策目标容易造成政策之间的相互冲突，增加政策执行成本。在政策问题提出、政策诉求、政策分析的过程中，也应该尽量拓展商议渠道和沟通机制。这既有利于政府的科学决策，也有利于政策的顺利实施。比如，建立和推行决策听证制度，即是我国公民提出公共政策诉求的可行渠道。最早尝试价格听证制度的深圳市，已于1989年成立了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证制度。咨询委员会有35名成员，实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业经理、政府官员、居委会代表及普通市民等。该市已进行过诸如理发业、有线电视、医疗、教育、自来水、公共汽车、燃气等领域的重大价格决策听证;他们通常在举行听证会之前就让公民参与讨论有关的价格决策问题，并且取得了较好效果。[15]当然，听证制度尚需完善、更需推广;开拓公民在公共政策决策系统中的信息输入渠道，也需要我们不断进行新的制度尝试。
注释：
[1] 张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997，180.
[2] 胡宁生.公共政策执行中公众参与分析[J].中国行政管理，1999，(12).
[3] [德]柯武刚、史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000，172.
[4] [德]柯武刚、史漫飞.制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000，174.
[5] [美]戴维?伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999，266.
[6] 陈庆云.公共政策分析[M].中国经济出版社，1996，9.
[7] 毛寿龙.公共选择与制度分析：西著东译与本土化研究──以IAPP为例[J].http://www.wiap.com.笔者认同毛寿龙教授提出的“公共政策不仅仅是政府的，它也可以是公民的、社会组织的”这一开放的公共政策观。
[8] [美]詹姆斯?安德森.公共决策[M].北京：商务印书馆，1990，23.
[9] [美]詹姆斯?安德森.公共决策[M].北京：商务印书馆，1990，211.其中，安德森把公共政策中的利益和代价分布方式分为：宽范围的利益和宽范围的代价、利益范围广而代价范围窄、利益范围窄而代价范围宽、利益范围窄和代价范围窄。笔者认为，仅比较利益和代价的宽窄，不能清晰表示当下社会公共政策中广泛存在的普付(惠)型代价(利益)和非普付(惠)型代价(利益)两种不同类型的利益和代价分布方式。
[10] 张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997，26.[page]
[11] 政策问题是指特定主体感受到客观情势的变化，并由于自身的价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满或愤怒，而向政府提起有关政府公共政策的既定诉求。
[12] 政策诉求是指国家政治体系中非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就面临的某一问题向政府提出的、要求政府采取行动或不行动的要求。
[13] 政策分析是指政策问题专家根据一定的理念、应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可行性研究，以此作为政策选择和决定的基础。
[14] [美]戴维?伊斯顿?政治生活的系统分析[M].华夏出版社，1999，41.
[15] 李荣华.听证程序与行政决策民主化[J].中国行政管理，1999，(8).
