“执行难”不仅是长期困扰法院工作的一大难题，也是社会各界关注的热点问题。究其原因，固然有当事人履行能力差、诚信度低及执行立法滞后等方面的因素，但现行执行机制存在严重缺陷、执行实施主体错位是其主要原因。本文拟从执行权的性质分析入手，将执行权分为执行裁决权和执行实施权，并由不同性质的主体分别行使，最终确定司法警察是执行实施权的行使主体，以便从组织层面改进执行工作，提高执行工作质效。
一、执行权的性质
所谓执行是指人民法院依债权人的申请，以生效法律文书为依据，运用国家强制力，强制债务人履行执行依据确定的义务，以实现债权的程序。执行人员在实际执行中采取的措施主要有：送达执行法律文书;调查被执行人的财产;对被执行人的财产采取查封、扣押、冻结等强制措施。这些行为都体现了行政权的主动性、单方面性和强制性，属于行政权力运行的范畴，执行案件的办理主要表现为该项权力的实施。当然，执行人员有时会根据案件的具体情况，采取追加、变更被执行主体;对案外人提出的执行异议进行审查和裁决。此类行为事关当事人、案外人的实体权利和程序权利，具有司法权的消极性、被动性和中立性，应属于司法裁判行为。因此，执行权是一种复合权，它既包含执行裁决权又包含执行实施权，执行裁决权属于司法权范畴，而执行实施权属于行政权范畴，分属于两种不同性质的权力，它们是相对独立的两种权能，是同级别的权力，是并列关系，主次关系，而不是吸收关系。(1)由于这两种权力是两种不同性质的国家权力，那么，从理论上说，它们就具有可分的属性，或者更准确地说，它们相互之间具有内在的冲突性，它们在行使的机构和运行模式上具有内在的分离倾向。(2)按照国家权力分配的基本规则，同一个人手中不能拥有两种以上的公权力，否则就会形成孳生腐败的温床。(3)并且司法权和行政权的运行还要遵循它们各自的基本运行规律。因此，为了正确行使执行权，我们不仅应将执行权分离为执行裁决权和执行实施权，还应将其交由不同的主体按其自身运行规律来行使，才能使执行权得以充分、正确地行使。
二、执行实施权行使的现状
1、执行实施权行使的具体表现
长期以来，法院的执行案件都由法官充任的执行员办理，每个执行案件中需采取的各种强制措施;对执行异议的审查和裁决;执行财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责实施。没有将执行实施权与裁决权细化、分离，而是将其合二为一，由执行法官高度集中行使。
[page]法院的一支准军事化力量，可以对当事人直接采取强制措施，并对其具有强大威慑作用的司法警察，在具体案件的执行中却往往被弃之不用，或是仅被用来维护执行现场的秩序、保护执行人员及执行财产的安全，其在执行工作中仅起辅助作用，执行中急需的而且仅有司法警察才具有的机动性、强制性及威慑作用没有得到充分发挥。这不仅使执行实施权得不到及时、有效的行使，而且还造成了不良后果：1、执行法官被围困，甚至是被殴打的事件时常发生，其自身安全问题成为严重隐患。2、执行效率低下，久执不结、久执无果现象严重，执行积案越来越多，中止结案数居高不下。
2、法官行使执行实施权的弊端
(1)法官行使执行实施权有损法官公正、中立的司法形象，混淆了法官的职责
法官在诉讼中应是居中裁判者，具有中立性。虽然执行权包含有与审判权具有相同表征的执行裁决权，但法官行使执行实施权时，为维护申请人的利益，会尽力去发现被执行人的财产，并采取一切合法的执行措施处分被执行人的财产。此时，执行法官不是处于中立位置，而是对被执行人具有强制性，形成执行行为的单向性、不平等性和倾向性，与法官公正性和中立性的要求相悖，使公众对法官的公平、公正产生了合理怀疑。
(2)法官行使执行实施权使执行权力运行缺乏相互制约和监督
执行裁决权实质上是防止和纠正被执行人或案外人因强制执行行为违法或者不当而受到侵害时所设立的救济制度，是执行权监督的主要内容，可以有效地遏制法院内部违法强制执行现象。(4)当执行员一人包揽执行裁决权和实施权时，其裁决权的行使难免会倾向于执行实施的方便，往往带有相当大的武断性，且具有“暗箱操作”的特点，不仅使执行权力运行缺乏相互制约，而且造成执行救济途径和手段的缺失，使失误的决策难以得到及时纠正。执行权运行失去了相互间的制约和有效监督，不仅导致了执法的随意性，更严重的是执行者既有权借口被执行人无财产可供执行，使案件中止执行而让判决书归为废纸白条，也能够滥用权力，瞒天过海、执法不公、为非作歹。(5)孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。毫无疑问，执法者在此情况下，极易产生权力膨胀，引发执行中的腐败和滥用权力问题。
(3)法官行使执行实施权缺乏必要的威慑力和强制力
执行工作要求执行人员在外在形象上应具有威慑力。实际执行中，法官身着西服外出执行，一副“文官”的形象，与司法警察身着威严的警服，配带警械、枪支相比，显得既文静又软弱，缺乏应有的威严和震慑作用。执行中遇到突发事件或暴力抗法事件，法官因无法直接采取强制措施，还须等待法警赶到现场才能将违法者制服，这就更削弱了执行法官对被执行人的强制性和威慑力，使当事人普遍认为法官要比警察好对付。让赖债者容易产生抗拒执行的心理，使许多执行案件刚开始就陷入了难以执行的境地。[page]
(4)法官行使执行实施权不利于案件及时高效的办结
法官充当执行员办理执行案件时，由于一些法官存在着思维定势，他们往往会很自然地将执行案件当着审理案件来操作、办理。做当事人的思想工作偏多，采取执行措施较少，不仅各项执行措施不能及时有效地采取，而且还会错失执行良机，造成执行效率低下，甚至使案件最终无法执结。
事实证明，法官行使执行实施权所产生的弊端最终集中表现为“执行难”始终得不到解决，严重阻碍了法院执行工作的发展。因此，改革现行民事执行机制，特别是重新确立执行实施权的行使主体，以建立公正、高效的执行运行机制是解决法院“执行难”的有效途径。
三、法警行使执行实施权的优越性
1、法警行使执行实施权符合执行权的性质及其运行要求
前面分析了执行权包含司法权属性的执行裁决权和行政权属性的执行实施权。行政权的行使要求是组织严密、充分配合、具有典型的纵向管理关系的行政性行为，行使行政权的人员一般没有法律上的独立性，不具备司法官的一般特征，即相对独立的判断权和决定权，行使行政权的人员必须坚决服从领导和上级指令。(6)法官行使的司法裁判权具有被动、中立、公正为主导的特征和法律上的独立性，其职能的履行要求在查明事实的基础上，依法作出公正的裁决，其只应当尊重事实，服从法律。由于执行实施权是一种主动的、单向性的、非中立性的、行政性的行为。因此，行使司法裁判权的法官只适合行使执行裁决权，而不应行使行政权性质的执行实施权。
由于执行实施权本质属行政权，其运行要遵循行政权的基本运行规律。警察权具有行政性，以行政性为基础，法警作为法院行使警察权的主体，其行使的应该而且仅是行政权。由于执行实施权与司法警察行使的警察权同属行政权，且司法警察实行统一领导、统一指挥、统一部署、统一配合的上下级领导关系的管理模式，与行政权运行的垂直、集权、领导和被领导、服从与被服从的要求相一致。因此，在法院执法主体只有行使司法权的法官和行使行政权的法警且法官明显不适合行使行政权时，要使执行实施权的行使符合行政权运行的要求，其必须而且只能由司法警察来行使。
2、法警行使执行实施权能实现执行权运行的相互监督和制约
由法警行使执行实施权，使其不再囿于行使一些边缘化的职权，而是承担具体的执行工作，将法官从具体执行事务中“解放”出来，专事审判工作，不仅克服了法官一人对执行裁决权和实施权独断专行的弊端，而且实现了执行权的分权运行，使得执行权中的各个权力的运行受到相互制约和监督，从而形成完善的权力运行制衡机制。将执行权中的裁决权分离出来归由法官行使，不仅可以充分保护当事人、案外人的诉权和抗辩权，而且更主要的是可以将其裁判活动纳入审判监督程序，受诉讼程序监督机制的约束，实现对执行中的司法裁判活动的有效监督。此外，司法警察行使执行实施权，形成执行权的分权制约模式，实现了执行的公开、公平、透明，体现了程序正义，在法院穷尽执行措施后，因被执行人无履行能力、下落不明等原因致使执行未果时，法院往往也能取得当事人的理解和信任，不至于承担执行不力、执法不公的责任。[page]
3、法警行使执行实施权有利于司法警察职能作用的发挥
执行实施权行使的基本特征就是“强制性”、“对抗性”以及执行人员之间的协调配合、协同作战，司法警察在这方面有得天独厚的优势。首先，司法警察威严的着装、佩戴械具和枪支，无形中给人们一种威慑力，使人产生畏惧感，在不同程度上打消了被执行人抗拒执行的念头，也减少了暴力抗法事件的发生。其次，司法警察是法院的一支准军事化的武装力量，受过严格的训练，具有快速反应能力和机动性强的特点。在行使执行实施权时，能够做到随机应变;发现被执行人或其财产时，能迅速到达现场采取执行措施;当发生暴力抗法事件时，可迅速采取有力措施控制和平息事态的蔓延，充分体现法院执行的强制性。再次，司法警察实行“编队管理，双重领导”统一协调、统一指挥的管理方式，这不仅与执行工作的要求相吻合，而且队员们具有很强的协同作战能力，能够充分发挥警队的整体力量，以确保执行工作的顺利进行。所以，法警承担执行实施权，不仅能有效地克服“执行难”问题，也是法警职能作用的充分发挥，更是法院执行强制性、威慑力的最好体现。
4、法警行使执行实施权可以优化审判资源配置
随着经济社会的不断发展，法院的诉讼案件逐年增加，且呈现新型化、复杂化的趋势，案多人少的矛盾日益突出。由法警行使执行实施权，使法官脱离了具体执行工作，不仅是法官职能的理性回归，而且把有限的审判资源集中到案件审理中，能提高审判质效，有效地缓解案多人少的矛盾和推动法官的职业化建设。因此，长期以来对司法警察执行实施权主体资格的漠视是一种本末倒置现象，不仅造成诉讼资源的严重浪费，也不符合人尽其才，物尽其用的精简原则。
5、法警行使执行实施权的实际效果
为充分发挥法警在执行中的作用，笔者所在的法院积极探索法警参与执行新机制，2007年7月，制订了《司法警察参与案件执行规则》，将执行中的搜查、扣押被执行人财产;对被执行人实施拘传、拘留;到银行查询、冻结、扣划被执行人存款等部分执行实施权交由法警大队的内设机构执行中队直接行使。《执行规则》实施后，不仅该院的执结率、执行标的额到位率及结案数分别从前年三季度的57.39%、47.52%、184件，上升到去年同期的80.73%、95.76%、223件，平均结案天数也由前年三季度的38.23天缩短为去年同期的36.75天。而且，警员从事执行工作的责任心明显增强，每个警员的主观能动性和工作积极性得到充分发挥，法警的办案能力得到了锻炼和提高，钻研执行业务和学习法律知识也成为了他们的自觉行动，警员的综合素质有了明显提高，法警队的整体战斗力得到了提升。警员们英勇顽强、雷厉风行的作风;优质、高效的服务，不仅使社会和法院其他部门对法警工作有了重新定位，对法警的作用有了更全面的认识，而且提升了法警队在法院工作中的地位和影响力，树立了司法警察的良好形象。[page]
四、司法警察如何正确行使执行实施权
1、加强法警队伍建设
首先，要提高对司法警察行使执行实施权的认识。司法警察承担执行实施权能充分发挥其优势和拓宽其职责领域，也是解决“执行难”的迫切需要。其次，要加强警员的执行业务培训和专业技能训练，提高队员的执法能力和队伍的整体素质，建立一支思想坚定、作风优良、业务精湛的司法警察队伍。再次，加强警队管理。警队根据警务工作和执行工作的具体情况，区分轻重缓急、主次工作，科学、合理地安排警力，做到执行工作和警务保障两不误。协调好各执行组之间及与执行法官之间的关系，使其发挥出最大的工作效果。此外，要按照规定配齐、配全警用装备，更新落后的设施和交通、通讯工具，使警用装备能适应审判、执行工作的需要。
2、明确法官、法警之间的职责分工
将执行异议的审查裁决，执行主体的变更、追加等司法裁决权交由法官行使，将查封、扣押、冻结被执行人财产，对被执行人采取拘传、拘留等具体执行行为交由司法警察行使，使法官与执行法警之间的职责、分工明确，做到各尽其能、各司其职，使其既相互独立，又相互配合、相互制约。法官对裁决的正误负责，法警对采取执行措施的正确与否以及效率负责，以确保执行各项权能正确、有效的行使。
3、建立科学的执行工作机制
执行案件立案后，由立案庭或负责行使执行裁决的法官(执行法官)发出执行命令后将案件移交到法警队，由法警队安排警员负责具体执行，法警不得擅自启动执行实施程序。执行法警可设立银行查询、冻结、扣划组;送达及拘传、拘留实施组等小组，每组由两名以上警员组成，并规定各组之间的协调、配合等问题。何时采取何种执行措施由承办法警根据案件的具体执行情况决定，执行法官不得干预。执行措施实施完毕后，应及时将案件移送给执行法官，由其对执行措施实施的程序性、合法性进行审查，如案件还须采取执行措施或措施采取得不适当的，执行法官可向执行法警提出建议。对违法采取执行措施的，执行法官应及时纠正。最后，由执行法官对案件作结案处理，对需要中止、终结执行的案件，进行审查后及时作出裁决。
4、建立科学合理的执行工作考核体系
对执行法警在每个案件中有无采取执行措施、采取了什么措施及其数量、有无取得效果;结案时间;执行结果等进行统计、考核，建立科学、合理而行之有效的管理考核体系，以确保执行实施权准确、合法、及时、有效地行使。
总之，只有建立执行权分权运行机制，才能使执行权运行符合其客观规律和内在要求;才能消除现行执行体制的弊端，以实现公正与效率的目标。司法警察行使执行实施权是执行权分权运行的前提条件和必然结果，也是从体制上解决“执行难”问题的有效办法。唯有如此，才能使法院的执行工作走上健康发展的轨道。[page]
