行政执法机关“不作为”和“乱作为”的原因是多方面的。“不作为”的客观原因之一就是执法人员数量的相对不足，一方面是执法主体不能及时发现管理对象以及发现、制止、处罚管理对象的违法违规行为，表现为一些地下加工作坊无证生产经营，逃避监督管理，以及有证照的“隐性”违法行为不能及时发现;另一方面就是行政处罚的执行难，造成行政执法机关“难作为”。表现为占道经营等“显性”违法行为不能制止，以及因执行难而减轻处罚，对其他公民的权利造成侵害。“乱作为”的原因之一就是受部门利益的驱动，致使执法主体滥用权力，侵害管理对象的利益，而政府财力的不足，允许行政执法部门收取费用导致这种利益驱动合法化，使侵害更加隐蔽。无论是“不作为”还是“乱作为”，对管理对象不公，对其他公民不利。
如何依法行政，减少行政执法机关“不作为”和“乱作为”的现象，笔者认为应当将行政处罚的决定权与执行权分离。行政处罚的决定由法律法规赋予的各个行政部门(下称决定部门)作出，负法律责任，而将行政处罚的执行权委托另一个部门(下称执行部门)统一行使;另外，将发现管理对象的职责同时赋予执行部门及相应的决定部门。
由于行政处罚的决定权与执行权的分离，决定部门不会因难执行而“不作为”，而决定部门的“乱作为”则会受到执行部门监督制约，执行部门只有执行权不能“乱作为”，接受决定部门的委托，对决定部门负责，不能“不作为”。决定部门不再承担繁重的执行任务，可大幅度精简人员，减轻政府财政负担;同时，集中力量，研究发现管理对象违法违规行为的对策，履行法律法规赋予的职责。执行部门有针对性地研究有关执行对策，提高执行效率，为行政处罚决定的执行提供有力的保障，另外，由于执行部门具有发现管理对象的职能，增强了法律法规的威慑力，促使管理对象守法，保障公民权益。
依法治国的关键是依法行政。国家机关中对社会发展影响最大，与公民关系最密切且休戚相关是行政机关，机构最多、人数最众、对公民的榜样作用最强的是行政机关。行政机关如何依法行政，最大限度地减少行政“不作为”和“乱作为”，能否依法行政，从总体上决定了我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。
(作者单位：武昌区卫生局)
