乡村两级不良债权债务的成因及清理的对策

近年来，日益严重的乡村两级不良债权债务问题，使大部分乡村两级集体经济组织陷入沉重的三角债漩涡中，严重影响了农村经济的发展，甚至危及农村社会的稳定。为了给农村经济发展营造一个良好环境，我们在对全市乡村两级不良债权债务进行重点调研的基础上，组织了全面的清查、清理工作。现将全市乡村两级不良债权、债务的基本情况和成因分析如下：
　　一、乡村两级不良债务的基本情况
从全市清理情况看，乡村两级的债务总额明显高于债权总额，表现出明显的负债趋势。据统计，全市乡村两级债权总额为25866．9万元，债务总额为39348．32万元，债务额高债权额52．1％。其中，乡级债权总额为6260．24万元，债务总额为11164．94万元，债务额高出债权额78．3％；村级债权总额为19606．66万元，债务总额为28183．38万元，债务额高出债权额43．7％，乡级负债形势比村级尤为严峻。负债情况表现为以下四个特点：
一是负债面广。全市除盐湖区债权额高于债务额外，其余12县(市)的债权额均低于债务额，负债面占92％。从乡级来看，除万荣、稷山债权额高于债务额外，其余ll县(市)的债权额均低于债务额；村级除运城、平陆二县(市)债权额高于债务额，其余均低于债务额。
　　二是债务额大。全市乡级债务总额为11164．94万元，平均每个乡(镇)52．17刀元；村级债务总额为28183．38万元，平均每村8．45万元。再加上平均每乡29．25 万元、每村5．88万元的债权清收工作，可以看出，全市面临较大的清理任务。
三是债权、债务的结构复杂。从债权结构看，占比重较大的是个人欠款、所属单位欠款和其它应收未收款，分别占到款权总额的36．4％、29．1％和29％。从债务结构看，债务主要来源于金融部门和农村合作基金会的借(贷)款、其他应付未付款，在金融部门和基金会的借(贷)款本金占债务总额的39．6％，其它应付未付款占41．3％，其余比例均在10％以下；债务的主要用途是生产性支出和公益性支出，分别占到债务总额的36．8％和34．8％。
　　四是逾期严重。从全市看，乡村两级逾期债务总额达18285．22万元，占债务总额的46．5％。其中，逾期在1年以下的债务为4848．45万元，占逾期总额为26．5％；逾期在1-3年的债务额为7091．49万元，占逾期总额的38．8％；逾期在3年以上的债务额为6345．28万元， 占逾期总额的34．7％。
二、形成债务的原因分析
经过清理，我们发现，形成乡村两级大量不良债务的原因是多方面的，归纳起来主要有以下五点：[page]
1．公益事业超前发展是形成乡村两级负债的主要原因。近年来，一些乡村干部为了树政绩，当典型，在兴办公益事业上，不能实事求是地坚持量力而行的原则，而是标准订得高，步子迈得大，既要村村通油路，又要高标准建学校，既要改造农电，又要安装广播，事事都要办，事事都要高标准，没有资金，只好大量举债。如临猗县婆儿村，由于连续进行了修油路，硬化巷道，农电线路改造，安装闭路电视，修建村委会等，除用光国家拨付的20．5万元，对210亩机动地长期发包一次性收款14万元，划宅基地收款20万元外，还向银行举债70万元。从全市看，乡村两级公益事业负债已达13682．01万元。
　　2．在兴办企业上，一些乡村政企不分，权责不明，盲目决策，从而致使乡村两级集体经济组织背上了沉重的债务。据统计，全市乡村两级兴办企业举债6782．29万元，占债务总额17．2％；为企业担保举债457．72万元，占担保债务总额的35．6％。在这方面表现突出的是乡村集体企业较发达的河津市，该市乡村两级兴办企业举债达4500万元，占本市债务总额的47．5％，占全市兴办企业债务总额的66．3％。
　　3．乡村两级机构臃肿，干部队伍庞大，使得乡村两级集体经济组织债务进一步增加。近年来，乡(镇)干部严重超编，招聘干部人数不断增加，加上临时人员，形成了一支庞大的乡(镇)干部队伍。据统计，全市在撤乡并镇前由乡(镇)发放工资的人数达7003人是乡(镇)在编人员的1．3倍，其中：超编人员为2346人，平均每个乡(镇)11人，各类招聘干部和临时人员为4657人，平均每个乡(镇)21人，干部人数的增加，加大了工资、补贴、工作经费的开支。据统计，全市乡(镇)职工年工资、补贴总额已达2774．7万元，占到乡(镇)净负债额的56．6％。村组干部虽然补贴额较低，但人数多，每年的补贴支出也高达一千多万元，是形成村组债务的一个重要方面。全市用于支付村组干部报酬造成的负债就达1532．6万元，占到村级净负债额的18％。
4．历史性拖欠也是导致负债居高不下的一个重要原因。主要表现是：(1)在责任制初期，随着承包责任制的不断落实，集体债务也随之下放到各农户。部分农户因各种原因拖欠不还，使得已下放的债务仍挂在集体名下。(2)集体经济组织在债权的清收上，清收力度小，措施不力，导致了大量的集体债权收不上来，而办事时只好举债，从而形成了大量的债务。(3)由于历史债务长期不还，形成了大量的利息支出，造成了不断增加的新债务。就全市看，各种借(贷)款利息形成的债务累计已达3243．08万元，并且在不断增加，成为债务增加的一个重要部分。[page]
5．各职能部门的摊派和各种达标活动加大了村级财务的开支，导致了负债的增加。象书刊、报纸、杂志等每年两次，各职能部门都向下压任务，而且数额较大。为了完成任务，村里无钱，只好向银行、信用社或基金会贷款，导致了债务的进一步加重。如芮城县风陵渡镇，每年分摊征订的各种书刊杂志达30余种，总支出达12万元。另外，还有名目繁多的检查和各种达标活动，也都加大了乡村债务的增加。据统计，全市村级仅吃喝招待费造成的负债就达753．55万元，平均每个村子2260元。
三、彻底清理乡村两级不良债务的措施
1．统一思想认识，切实加强领导。从以上分析情况看，乡村两级债务涉及面广，数额较大，且形成的原因复杂。因此，彻底清理乡村两级不良债务工作，任务艰巨，责任重大，单靠某一部门是不行的。所以，各级党委、政府要广泛宣传和组织学习好国办发(1999)40号《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》精神，使各级干部充分认识到清理乡村两级债务工作的重要性和紧迫性。特别是各级党委、政府的主要领导要真正从思想上重视起来，不仅要把这项工作当作一项经济工作，而且要当作一项政治任务，严格按照国办发(1999)40号和晋政办发(1999)82号文件精神，组织实施好本辖区范围内的清理工作。
2．采取有效措施，妥善处理好债权债务。妥善处理债权债务的核心是清收债权，归还债务。各地要结合实际，针对具体问题，制订切实有效的清收办法，积极主动地搞好清收工作。对于农户的历史欠款，目前确实没有偿还能力的，可采取“欠转贷”的方式解决；对于有偿还能力的单位、国家干部或农户，要运用法律手段和行政手段进行清收；对于以乡村名义为企业借(贷)或担保借(贷)而形成的债务，要划转给企业，由企业负责偿还，企业已合并、转制的由接收企业负责偿还，企业已关停的，要拍卖其财产用于抵债。
3．建立健全各项规章制度，防止新的不良债务的发生。目前，在完善各项集体资产管理、财务规范公开等制度的基础上，重点建立健全乡村两级借(贷)款管理制度和干部任期和离任审计制度。明确规定：乡村兴办公益事业，必须遵循量入为出的原则，坚持有多少钱办多少事。对于村集体经济组织兴办集体生产公益事业，要按照“一事一议”筹资筹劳审议程序，进行民主议定，民主决策。如确需借(贷)款的，也必须规定程序，严格按程序办事，以防止乡、村领导的举债而形成新的债务。严格按国务院《通知》要求，建立健全并严格执行干部任期和离任审计制度，要对乡、村两级领导干部整个任期内的债务、债权进行审计，对造成不良债务数额巨大的干部，要追究领导责任。[page]
4．增收节支。要大力发展乡村企业，加强企业管理，提高经济效益；要大力发展特色农业，合理调整产业结构，保证农业增产增收；要盘活现有的集体资产，不断发展集体经济，增加集体积累。同时，要下大力气精减乡(镇)超编人员，清退乡(镇)自行招聘人员；实行村组干部交叉兼职，减少村组干部数量，从严控村组干部补贴标准。切实降低乡村两级开支，不断减少乡、村两级债务。