改革开放以来,我国国有企业债务负担呈不断上升趋势。据统计,1980年我国国有工业企业资产负债率为18.7%,1990年上升到58.4%,1991年为60.5%,1992年为61.5%,1993年为71.7%;从1994年对12.4万家国有企业清产核资情况看,国有企业的资产负债率上升到75.1%;到2000年,我国国有企业的平均负债率则上升到80%以上,其中,约有37%的国有企业成为资不抵债的“空壳企业”。
我国国有企业负债产过高、偿债能力很差,是制约国有企业脱困、重焕生机的一个重要原因。
如何化解国有企业的沉重债务负担?这是需要所有相关部门——国有企业、政府部门、理论工作者为之殚精竭虑、努力破解的一道经济难题。
下面,就已有的化解思路,加以评论并提出我们的取向观点。
一、债权转股权
毋庸置疑,我国国有企业的债务负担主要体现在对国有商业银行的负债上。据相关报道,1997年底,我国银行“一逾两呆”三类贷款加总占总贷款额的25%;而到了2000年,这一比例上升到29.29%;2001年,情况有了好转,其比例下降到25.7%;到2002年3月底,又进一步下降到23.53%,有资料显示,截至2002年5月底,我国各类型贷款余额为11.83万亿元,按23%匡算,即有2.72万亿元的不良贷款。这些不良贷款不能说都是国有企业欠下的,但可以肯定,绝大部分是国有企业欠下的。
鉴于这种严峻的现实,我国在实践中试行了将国有商业银行对国有企业的债权转化为对国有企业的股权的作法,即,组建政策性金融机构,承担国有商业银行的不良贷款并将贷款转化为对企业的投资。具体做法是:
四大国有商业银行各自成立资产经营公司,国有商业银行和资产经营公司在财务上完全分开,各自享有法人地位。然后,四家国有商业银行将不良资产剥离出来,分别卖给其对应的资产经营公司。尽管国有商业银行向资产经营公司交割的是不良资产,但交割仍按账面进行,不折不扣,这样,国有商业银行的资产就得到了全额保存;资产经营公司经营如有亏损,则由中央财政负责补贴。
实行债转股以后,以前银企之间的债权债务关系就变成了资产经营公司和国有企业的股权关系。资产经营公司成了国有企业的股东,有权参与企业分红,也可能处于控股地位,可以派代表参加股东代表大会和董事会、监事会,以此参与企业重大问题的决策和进行监督管理。对于企业来说,原来欠银行的不良贷款就转化成了资产经营公司的股本金,从而停止支付本息,摆脱了债务人身份,由此可以轻装上阵,谋求企业的发展。作为企业股东的资产经营公司,对于自己手中的股权,可以对中外投资者转让,也可以由企业回购,当然,在条件具备时也可以上市交易。[page]
实行债转股,对于国家、企业和银行三方都有显而易见的好处。首先,对国家来说,通过债转股,可以在不增加投入的情况下,救活一大批国有企业,又可保住国有商业银行,相对于企业破产冲销银行贷款以及财政大量给予补贴的作法来说,成本较低,社会震荡较小。其次,对企业来说,通过债转股,减轻了企业的还本付息压力,有了休养生息机会,可以为以后的发展奠定一个较好的基础;而且,银企新关系的建立,还为企业赢得了新的筹资机会;再一点,通过债转股,加快了企业股份制改造,十分有利于建立现代企业制度。再次,对国有商业银行来说,通过债转股,卸掉了不良资产的负担,由此可以加快商业化改革的步伐;再一点,对资产经营公司来说,可以股东(乃至大股东)的身份直接参与企业经营,从而使得债权条件下的外部化的银企关系变成内部化的股权关系,这就强化了对国有企业的监管,而且,这种监管是出自自身利益(股东自身利益)动机的监管,因而比纯粹的行政监管更为有力和有效。
但是,债转股并非万全之策、无一弊端,我们认为,债转股的弊端主要表现有三:
第一,债转股,实际上是豁免了企业债务,这一做法容易诱导国有企业强化“国有企业借国家银行的钱不用偿还”的意识,从而导致借贷的随意性、用贷的随意性,这不利于宝贵资金的合理配置和运用,不利于没有实行债转股的国有企业转机建制。
第二,通过债转股,资产经营公司成了原负债累累、举步维艰国有企业的准股东乃至准大股东,这实在是被逼无奈。由此形成的“银企合一”体制实际上并不同于发达市场经济国家金融机构兼并实业企业建立“托拉斯”的模式:发达市场经济国家“银企合一”走的是自由竞争之路,大银行兼并实业企业是出于壮大自己实力的考虑,通过兼并,可以产生1+1>1的效应。而我国的债转股,实在是在给银行增加负担(可以说,由资产经营公司参股的国有企业,没有一个是运营好、效益高的企业,事实上,还有不少是一些几近不可救药的烂摊子)。
在这种情况下,虽然国有商业银行在账面上不存在不良资产了,但放出去的贷款毕竟没有收回(至于何时收回,则要看国有企业以后的运营情况,这里显然存在着很大的不确定性),现在,包袱由资产经营公司背了,而资产经营公司参股的国有企业家数众多、行业千差万别,这样做,实际上是有违专业化管理原则的。我们很难设想,资产经营公司能够真正管好自己麾下的千疮百孔的国有企业,能够使它们一个个“咸鱼翻身”、“乌鸦变凤凰”。
第三,现行债转股措施指出:资产经营公司经营如有亏损,由中央财政负责补贴。这样的规定,虽然给资产经营公司安装了一道“安全阀”,但由此也必将增加资产经营公司的经营惰性,可以说,资产经营公司作为政策性金融机构,必然是官办金融机构,必然难以褪去行政官僚色彩,我们对于它的经营能力不宜估计过高。[page]
二、财政、银行和国有企业实行债务大转换
这是一种化解国企债务的思路,现实中并未试行。其设想的主要内容是:由中央财政向中央银行借款,以特殊专用支票的形式拨付给企业;企业用特种专用支票归还其所欠专业银行的不良贷款;专业银行再以特种专用支票归还中央银行的再贷款。其思路的目的是使债务主体得以转换,由国有企业转变为国家财政,使隐藏在企业负债中的财政负债由“暗”转“明”,由国有企业对专业银行的负债转变为中央财政对中央银行的负债。
这种观点还认为:实行“债务大转换”仅仅是在中央银行和商业银行财务上作技术处理,既没有增加基础货币的总量,也没有扩大信贷规模,通过变动财政、银行和企业的债权、债务关系,不会形成新的通货膨胀压力。
我们认为,这种设想有如下三个弊端:
第一,由中央财政向中央银行借款,以特种专用支票的形式拨付给国有企业,国有企业再用特种专用支票归还其所欠商业银行的不良贷款,由此就将国企对银行的债务转化为了中央财政对中央银行的债务,国有企业的负债率可以迅速下降甚至下降为零。笔者认为,这种“债务大转换”势必强化国有企业“欠债可以不还”的心理,不利于建立国企“贷款硬约束”机制,反而起到暗示国有企业可以“敞口借债、大把花钱”,这不是在构造国民经济骨干中坚企业的良性运行机制,而是在培养“败家子”,不是对宝贵的资金资源进行优化配置,而是进行劣化配置。
第二,国有企业,是国家投资兴办的企业,国有企业办不好,由国家“买单”似乎名正言顺,特别是,我国国企的投资由过去的“财政拨款制”改为“银行贷款制”以后,国企创造的利润的很大一部分并没有留归企业依然上交财政,在这种情况下,对国企的债务由财政予以承担似乎就更加合理。但我们要认识到,国有企业经营得好坏,不仅与国家立项投资行为有关,更与国企经营者的经营行为相关,现在将“板子”都打在“国家”身上,而国企经营者却可以“一推二六五”,这是说不过去的。这样做,不利于培养高度负责、敬业运作国有资产的企业家,不利于国有经济的长远、健康的发展。
第三,实行“债务大转换”以后,原来国有企业欠银行的债务转变为了中央财政欠中央银行的债务,那么,这个转手的债务总额有多少呢?前面的分析指出,不良债务高达2.72万亿元人民币。2.72万亿元人民币是个什么概念?2.72万亿元人民币相当于2001年中央财政总收入9171亿元的近3倍。我们为中央财政发愁:接下这个“烫手债务”何时才能还清呢?我们知道,财政部门只是价值分配部门而不是价值创造部门,如果要财政还钱,那就是要全体纳税人还钱;如果由于财政还钱造成财政的巨大赤字,那就存在向央行透支的可能性,就有可能诱发通货膨胀,而通过财政透支方式归还中央银行的债务,无疑是让全体人民“买单”。[page]
因此,我们认为,那种认为实行“债务大转换”,变动财政、银行和企业的债权债务关系不会形成新的通货膨胀压力的观点是幼稚的、难以令人信服的。
三、发行债券、置换贷款
这也是一种化解国企债务的思路,在现实中同样未被采用。这种设想的具体内容是:采取两种方式发行债券、置换贷款。一是选择发展前景较好的国有企业,发行特种企业债券,即将一部分贷款转化为特种企业债券,通过向社会发行取得资金归还银行贷款,转化一部分不良贷款。二是对一些困难较大的企业,将一部分贷款转化为财政债券,通过向社会发行收回资金回注给欠贷企业,由他们归还银行贷款,减少企业欠贷债务。
第一种设想,显然是借新债还老债,将国有企业对银行的债务转化为对社会公众的债务。我们认为,这一设想有可行之处。因为,这类企业发展前景较好,只是由于债务缠身难以负重前行,如果通过债务的转移和延期减轻了还本付息的压力,甚至还因此得到了新的发展资金,那么,企业就可以继续发展,用将来的收益归还对社会公众的借贷。再一点,向银行借贷,利息率通常较高,而向社会公众融资,利息率通常较低,这种债务的转化,可以减轻企业还债的成本,也是十分划算的。
第二种设想,显然是上述“债务大转换”思路的变形,它的弊端,上文已作了分析,因而,我们认为是不可行的。十分清楚,这样一种化解国企债务的思路,不是在培养经得起风浪冲击的国有企业,不是在给国企“强身健体”,而是在培养“国企懒汉”、“国企败家子”。
四、拍卖债权
持有这种思路的学者指出:在国际上,贷款债权同其他类型的债权相同,都具有一定的流动性,可以拍卖转让。在我国,也应允许银行拍卖债权、出售贷款,这可以同目前“抓大放小”的企业产权制度改革结合起来,也就是在对中外投资商尤其是外商拍卖企业时,直接向他们拍卖一部分企业贷款债权。目前,外商普遍看好中国市场,对于收购国内企业直接经营通常比进行直接投资新建企业更有兴趣,因此这种思路具有实实在在的现实可行性。
我们认为,拍卖债权的思路是一个很好的思路,它具有两个显而易见的好处:一是可以由此盘活银行的不良贷款;二是对国企进行了民营化改造,可以使国企脱胎换骨,消除体制病,真正适应市场经济,成为充满生机活力的市场弄潮儿。另外,我们还认为,在现实操作中,不仅小型国企可以拍卖债权,即使是大中型国有企业,只要不属于只宜采取国有独资经营形式的关系国民经济命脉的企业,都应允许拍卖债权,哪怕因为拍卖债权导致国有大中型企业产权性质的变化也是可行的。[page]
五、依法破产一部分国有企业
这种思路在理论界颇有市场且在现实中被谨慎地运用着。我们对这种思路持赞同态度。
事实上,并不是所有负债累累、资不抵债的国有企业都可以渡过“债务难关”的,对于那些处于夕阳行业,产品无销路又不能及时转产的国有企业,对于那些扭亏无望、还债无期的国有企业,应当痛下决心破产一批,以促进产业和企业结构的调整。当然,依法对一些国企实施破产,国家、银行和企业都要蒙受由此而带来的损失,但是,我们认为,“长痛不如短痛”,对于那些营救无望、资不抵债的国有企业,不宜再对其进行“输血”,断然对其依法破产是一种理智的选择。而且,加大对这些国有企业的破产力度,并不仅仅是出于终结某些国企债务负担的需要,同时还是加大国企改革力度,使其尽快转机建制的需要,是加快社会主义市场经济发展的需要,对此,我们一定要有足够的认识。
我们认为,化解我国国有企业的沉重债务负担应当坚持两个原则,一是尽快清偿银行债务,保全国有银行资产;二是借化解债务加快国有企业转机建制。在这两个原则的指导之下,则应具体债务具体分析,灵活多样地采取化解对策。但是,实行“财政、银行和国有企业债务大转换”的思路,对“困难较大的国企发行财政债券”的思路则是完全不可采取的。
