提要：“中华人民共和国土地管理法”规定，对征用农民的耕地，按前三年的平均年产值4至6倍补偿安置费，“中华人民共和国农村土地承包法”规定，农民的耕地承包期30年不变。两部法律相关条款不一致，使征地过程中的具体程序在落实过程中面临诸多困境。
近年来，随着我国改革开放的进程不断加快，新上项目、城市扩张、楼盘开发、修路架桥等，征地行为愈演愈烈。2004年国家采取的宏观调控政策，虽然对大量占用耕地的现象有所遏制，但是，农村中因征地引发的各类冲突，仍然非常严重。有关资料显示，在农村的各类上访因素中，“征地”仍占很大的比例。那么，在征地过程中，到底是什么原因
让基层的政府感到“头疼”，又是什么原因使农民不满意?是失地的农民不懂国家的政策，还是我们有关部门在执行中走了样?对此，我们进行了深入调查。
“公告书”成了开工令。
按照征地程序，当地政府应当在国家批准征地方案后，向被占地的村集体和村民予以书面公告。公告的内容，国家土管部门有明确的要求，包括上级批准征地的文号、被占地的地类、位置、面积、需要安置的农业人口数量、补偿费、安置费、地上附着物及青苗赔偿的执行标准和政策依据等。公告书发出以后，被征地的村集体和村民，如有不同意见或需要咨询的，应在10个工作日内向上级提出。有关部门对农民提出的意见应当认真研究，确需修改的，报上级相关部门修改。
而现实的情况如何呢?公告中国家规定的内容不全或不注明政策依据，但不属于公告内容的条款却增加了。如：自公告之日起，在限定的时间内，必须清除地上的附着物，如超过期限将采取强制措施等。
对于上级要求的公告后征求群众意见甚至“听证”等程序，地方政府很少进行。原因是“各村各户，情况太复杂”，也有的说，对农民反映的征地问题，躲避都来不及，那还能按程序主动听取呢?
可见，国家采用公告方式的目的，是想把征地中与农民的矛盾，解决在开始的阶段，而在不少基层政府却没有把这一程序重视起来，使“公告书”变成了开工令，使矛盾一开始就隐藏了起来，成了征地过程中随时都有可能引发新的矛盾的一个不稳定因素。
看不明白的“明白纸”。公告阶段结束后，下一步就是政府派出乡镇和上级的有关人员组成工作组，对被征地的农民进行宣传、做工作。要求尽快丈量土地，清除附着物，领取补偿款等。
为了完成这一阶段的任务，各地都采取不少措施，如奖励制度，对前三名带头量地的，除正常补偿外，每亩另给几百到上千元的奖金;组织措施，就是要求党团员带头，不积极者予以处分;亲属连坐，就是将在国家机关工作的人员或教师，凡有亲属是被征地户的，要求暂时离岗去“做工作”，完不成任务别上班，甚至扣发工资、下岗等。除了这些“硬”手段以外，就是发给被占地户每户一份“明白纸”，内容多是需占地的项目介绍、“重点工程”云云，还有是这个项目是国家某个领导人批准的，是省里某位领导亲自抓的等等。再就是介绍各种补偿标准，从国家、省、市到有关部委，文件名称、文号第几条、第几款都有，就是没有各条各款的详细内容。这些“明白纸”本来是让农民“明白”的，但他们就是看不“明白”。他们说，我们要看的不光是文件号，还要看全文。我们要知道，上级对各种类别的补偿标准，要知道，具体到一个坟头、一眼机井，一棵树都有那些明细规定，现在这样的“明白纸”解释不了想要知道的问题。
至于为什么基层政府部门不能把上级政策完整的提供给被占地的农民，有的领导向记者道出了原因：一是农民知道太详细了，工作的难度就会加大，二是一旦发生纠纷，他们就向上反映，就要由上级协调解决，显的基层工作不得力
在这一程序上，政府要尽快完成任务，不管采取什么措施;农民是想详细了解国家政策，从中寻找对自己有利的条款，只怕自己少拿了钱。因为两方面的目的不同、方式不同，所以这个阶段最容易暴露矛盾，引发冲突。事实上，许多因征地出现的恶性事件，多发生在这个阶段。
“前三年”的依据令人疑惑。
在征地过程中按照国家的有关规定，对失地农民的补偿依据是，当地统计部门记载的征地“前三年”的平均年产值。以此为基数，再按相应的倍数计算。
对于“前三年”的计算依据，不少农民表示难以理解，他们认为应当按征地时上一年的产值，再加上未来几年的物价上涨比例来计算，作为补偿倍数的依据。从另一方面讲，我国近年来的国民总值增长率都在8%以上，有的年份还超过两位数;我国农村的耕地收益，无论是传统的种植，还是调整结构以后搞其他的农产品项目，每年的收益也是增加趋势。因此，以“前三年”为计算依据，他们感到吃亏。有的农民说，如果考虑到以征地时“上一年”产值为基数，有时可能出现个别地域因遭遇自然灾害而使产值过低的不正常现象，到那时可用“土地法”中，“如被征地农民按规定补偿后，仍不能达到原生活水平的，可再增加补偿倍数”的条款来调整。
由于在征地过程中，几年来一直采用这种单一的“前三年”平均产值为计算依据，不去考虑未来几年的地价、产值增加、物价涨幅、科技进步和全社会人民生活文化水平的提高等因素，所以，无论国家项目还是民营企业都从征地中获得了较大的利润，而被征地的农民却遭到了巨大损失。据中新社2004年4月9日报道，1996---2003年7年来全国被征走的耕地上亿亩。按我国2003年人均1，47亩计算，涉及到7000多万农民，除了一些经济发达地区少数农民能被安置到相关企业或享有和城市居民一样的低保以外，多数都留恋原来的土地。
按“前三年”的平均产值做依据，给予失地农民的安置补偿，明显带有计划经济时期的色彩，仍是“农民必须服从服务于国家建设”的传统意识占主导地位，最明显的就是在具体的操作中，各级政府都规定不管是国家交通、能源的重点项目，还是地方的建设项目，大都执行国家规定的最低补偿倍数。农民们根本不敢问，为什么不执行最高的?他们中如有不同看法，如组织农民咨询政策，争取法律规定范围内的最大利益，就会受到当地政府部门的不满，甚至以“妨害公务”被拘留。[page]
“在征地中，各级政府如能够把对开发商和业主的三分之一的关怀和照顾用来对待被占地的农民，征地中的矛盾就会减少许多。”有村干部这样说。
“补偿费”，一块烫嘴的肥肉。
根据“土地法”的规定，征地补偿费归村集体组织所有，具体的讲，就是归村委会所有。从目前来看，由于补偿费数额较大，一般都达到几十万、几百万、甚至上千万元人民币。而现在的村级组织大多管理相对薄弱。所以，对这类巨额资金如何管理和支配，一直是各级政府、村级组织和广大村民非常关注的一个问题。
对补偿费的用途，国家要求专款专用，主要是用于为农民建立低保、上项目、农业开发、村集体的公益事业、或划出少量部分补助安置费较低的失地农民等。但由于在操作过程中的不规范，不透明，村干部以权谋私，挥霍浪费，贪污腐败，有的因此犯了错误，或走上犯罪道路。
这部分资金从法律来说属于村集体，可是，县乡两级政府有关部门负有监管责任。为了防止村官腐败，有的乡实行“村财乡管”，把款存在乡里，甚至把村委会的公章也保管在乡里。村里花钱，乡里批准。这样做以后，新的矛盾又出现了，一些村干部认为，我们的钱凭什么你来保管，给我们挪用了怎么办?
现在的问题是，上项目怕亏了，搞农民养老保险，由于上级没有具体的政策，一般村子里被占地的是少数，村干部、村民形不成一致意见，这些大量的资金长期发挥不了效益，也是一个问题，所以，在领导们看来这类资金好像是一块烫嘴的肥肉，难以吞咽。有的村干部建议上级部门对资金的使用能有一些可行的措施，保证其安全、有效益，也有的建议对那些村班子涣散、基础薄弱的村子，这部分钱经过民主议定的形式，发给村民。
货币安置面临法律困境。
在征地过程中根据国家的法律，安置补助费、青苗补偿和地上附着物的赔偿，归被占地的农民个人所有
，其中，最主要的一项是安置补助费，国家规定是征地前三年的平均年产值的4-6倍。我国“土地法”的这一规定，现在正面临越来越多的法律困境。因为“土地法”是1999年最后一次修订执行的。2002年，我国又公布了“土地承包法”，该法规定，农民承包地30年不变。因为这两部法律在对土地处置问题上的不一致，给具体工作带来一定困难。
在征地时，货币安置占大多数，也就是说按照政府批准的倍数，一次性付给被占地户安置费。这种方式遇到的法律困境是，被占地的村民认为，我的承包地按“土地承包法”应当使用30年，也就是我有30年的收益，假如2000年开始二轮承包，到2004年被征地，我还有26年的承包期，政府占地应给我26倍的安置费才公平。现在按“土地法”才给4-6倍，差距太大了。没有被占地的农民认为，村集体的承包地，凭什么个人一次拿走那么多钱?下一轮承包不应该再分给他们地才公平。村干部也感到为难，因为村集体还得到了补偿费，不分给他们地没有道理。
我国的二轮承包一般是从1999—2001年开始的。而我国的大规模征地也恰恰是从2002—2004年，依法征地，非法圈地十分严重，一直到2004年3月，国家宏观调控以后，土地政策收紧，大量占地的趋势才有所缓解。对于征地面临的法律困境，有学者认为，“土地法”的征地安置费的补偿条款应与“承包法”一致起来，安置费的倍数计算和承包期内的年数相对应，一年一倍，比较公平。如正好遇到30年承包到期，征地后的补偿费，安置费按土地法规定的30倍计算，全部归村集体，村集体则按征地后的土地数量，重新对村民进行分配。
征地补偿方式必须改革。
按照党的16大确定的总的指导思想，我国的改革开放将稳步推进，在相当长的一个时期内，人地矛盾仍将非常突出，而我们的城市化进程要加快，国家对“三农”问题越来越重视，温总理在十届三次全国人大会议上宣布，2006年将全部免除农业税，这就进一步提高了农民对土地的希望值，也更增加了国家和地方因建设和发展的需要，仍然对农民征地的难度。多年来，农民因征地和地方政府矛盾越来越严重，在关心农民的利益方面，他们形象的说中央是恩人，省里是亲人，县里是仇人，乡镇是敌人。这话虽然片面，但反映出在征地方面农民和地方政府的严重的对立情绪。
如何在贯彻国家“土地法”“承包法”的前提下，使农民由“怕”征地变为“盼”征地，最主要的措施是拓宽补偿方式的思路，改革主要靠货币安置的渠道。根据征地单位的不同性质、利润水平，政府要引导多种渠道的安置方式，安置就业、土地入股、身份转换、项目扶持、一人一策等。不论采取什么方式，都要让失地农民感到有正常的生活保障，与征地之前比较，各方面都要好一些，这是社会发展的需要。
还有一点是，要研究和改进征地补偿费留给村集体的比例和用途。不少地方领导和农民都建议，在我国目前农村体制不太规范的情况下，应当减少补偿费的比例和数量，相应提高安置费。因为太多的实践说明，留给村集体的补偿费没有起到应有的作用。
