拆迁纠纷的诉讼管辖
——兼谈法释[2005]9号批复的理解与适用
随着中国城市面貌的日新月异，拆迁也成为既普遍而又棘手的问题。拆迁不仅事关国家发展、城市建设，而且处理不当也极易侵犯公民基本权利，容易引发纠纷。在国际上，政府征地必须是确因城市建设和发展不得不征地的情况下，居民才需为大局做出让步，但政府必须提出需要征地的、法定的、足够的理由并且提供不低于市场价的补偿。我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，我国各级政府出于城市建设或基础设施建设需要对居民房屋进行拆迁，如果理由充分且给予被拆迁人合理的补偿，符合宪法和国际惯例，无可非议。
然而，由于拆迁涉及面广、影响较大，难以掌握各方利益的平衡，加之城市房屋拆迁相关行政法规、司法解释之间的冲突和理解上的偏差造成了法律适用上的混乱，导致了拆迁纠纷层出不穷以及处理上的不一致。1991年3月23日出台的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称1991年《条例》)和2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》以下简称2001年《条例》)的冲突，以及1996年7月23日发布的法复[1996]12号最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(以下简称[1996]12号《批复》)和2005年8月1日发布的法释[2005]9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(以下简称[2005]9号《批复》)的冲突，在审判实践中造成了推管辖、不管辖、争管辖、乱管辖现象，使拆迁纠纷不能依法及时化解，降低了拆迁的效率，损害了被拆迁人的合法权益。笔者结合[2005]9号《批复》以及2001年《条例》的相关规定，从拆迁补偿、赔偿纠纷解决的司法救济角度进行阐述，旨在通过对包括民事诉讼和行政诉讼在内的拆迁纠纷性质的分析，准确界定拆迁纠纷的诉讼管辖。
根据2001年《条例》的规定，房屋拆迁流程大致是：提出拆迁申请——审批和发放许可证——发布拆迁公告——签订拆迁补偿安置协议或者作出补偿安置裁决——实施房屋拆迁。可以说，拆迁的不同环节存在着不同的法律关系，也都可能出现这样或那样的纠纷，人民法院只有搞清楚每个环节存在的法律关系的性质，才能有助于正确解决纠纷，才能确定受理拆迁纠纷的法律依据。下面仅就实践中最常见的、争议较多的拆迁纠纷的诉讼管辖进行分析。
一、拆迁人与被拆迁人达成补偿安置协议后又反悔的，当事人可以提起民事诉讼或者申请仲裁。
城市房屋拆迁管理部门通过核发城市房屋拆迁许可证从而引起拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系，和以拆迁管理部门为一方当事人的拆迁行政法律关系。拆迁人与被拆迁人在拆迁行政法律关系产生后，应当服从拆迁管理部门的有关行政行为，同时拆迁人与被拆迁人之间也形成了平等主体之间的民事法律关系。根据2001年《条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人要对拆迁补偿安置的相关问题进行协商，并达成协议。该协议是拆迁人与被拆迁人通过意思表示一致建立起来的交易关系，属于民事合同范畴。合同法规定，依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除。因此依法签订的补偿安置协议对双方当事人具有约束力，当事人应当自觉履行约定的义务。但是，在实践中订立补偿安置协议后，当事人反悔的比比皆是，主要表现有：(1)被拆迁人接受补偿或者安置后拒不履行搬迁义务;(2)被拆迁人先接受补偿或安置履行搬迁义务后又反悔;(3)签订协议后被拆迁人拒不接受补偿或安置，也不履行搬迁义务;(4)被拆迁人搬迁、拆除后，拆迁人拒不履行补偿及给付义务或兑现产权调换义务。
对于当事人的违约，《条例》第十五条规定了两种救济途径：提起民事诉讼或申请仲裁。该项内容是对1991年《条例》的重要修改。按照1991年《条例》第十五条的规定，对于达成拆迁补偿安置协议没有正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以责令限期拆迁直至强制拆迁。而按照2001年《条例》的规定，对于这种情况，政府的行政权不能介入，只能由
当事人依法提起民事诉讼或申请仲裁。可以说，2001年《条例》第十五条对于排除行政机关不当的公权力干预、保护当事人在拆迁民事法律关系中的自愿与平等，具有积极意义。但同时该条还规定了对拆迁案件法院的民事先予执行权，笔者认为该规定违反了上位法。最高人民法院曹建明副院长在2004年12月召开的全国高级法院院长会议上指出：“要依法制止征用土地中侵害农民利益、城市拆迁中侵害居民利益的违法行为。法院不得以任何借口参与(政府组织的强制)拆迁;原则上不先予执行”。应当说，曹副院长要求各级人民法院对拆迁的先予执行持保守态度具有法律依据。根据立法法第八条规定，民事基本制度应当由法律规定。民事先予执行属于民事基本制度，应当由全国人大及其常委会通过法律加以规定。而通过行政法规授予人民法院对拆迁案件的先予执行权有立法越权之嫌疑。《城市房屋拆迁管理条例》作为行政法规突破了民事诉讼法的规定以及最高法院《关于贯彻执行民事诉讼法若干问题的意见》的基本规定。根据民事诉讼法第九十七条，人民法院先予执行的情形是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费、劳动报酬和情况紧急需要先予执行的。最高法院《关于贯彻执行民事诉讼法若干问题的意见》将“因情况紧急需要先予执行的”解释为：1、需要立即停止侵害、排除妨碍的;2、需要立即制止某项行为的;3、需要立即返还用于购置生产原料、生产工具货款的;4、追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。可见，民事诉讼中的先予执行大都是针对申请人的基本生活保障，而拆迁人希望通过先予执行达到尽快拆迁的目的显然不是民事先予执行制度的立法原义。同时，人民法院审判首先必须适用的是全国人大及其常委会制定的法律和最高法院的司法解释，对于行政法规、规章及其它规范性法律文件，法院虽无权否定，但对违反上位法的条款可不予适用。因此，人民法院的先予执行措施要慎用，应严格依照法律规定的紧急情况的标准和立法原义去衡量。但法院在民事判决生效后，依据生效的民事判决必须强制执行的，应当强制执行。但也应当在给付补偿(含推定补偿)或者兑现安置之后才可以依法进行强制拆迁。[page]
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