海 南 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
(2006)琼行终字第161号
上诉人(原审原告)临高县临城镇多莲村委会兰堂村民小组，住所地临高县临城镇兰堂村。
法定代表人谢圣养，组长。
委托代理人黄燕飞，临高县龙力糖业有限公司保卫干事。
委托代理人黄子龙，临高县临城镇南江村民小组农民。
被上诉人(原审被告)临高县人民政府。
法定代表人羊经位，县长。
委托代理人倪明壮，临高县国土环境资源局副局长。
委托代理人洪昭军，临高县国土环境资源局干部。
原审第三人临高县临城镇人民政府。
法定代表人陈中，镇长。
委托代理人林麦、王丹清，临高县临城镇国土所办事员。
上诉人临高县临城镇多莲村委会兰堂村民小组(以下简称兰堂村民小组)因其诉被上诉人临高县人民政府(以下简称临高县政府)及原审第三人临高县临城镇人民政府(以下简称临城镇政府)颁发集体土地所有权证行政争议一案，不服海南省海南中级人民法院2006年8月25日作出的(2006)海南行初字第103号行政判决，于2006年9月2日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉，本院2006年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2006年12 月15日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人兰堂村民小组的法定代表人谢圣养及其委托代理人黄燕飞、黄子龙，被上诉人临高县政府的委托代理人倪明壮、洪昭军，原审第三人临城镇政府的委托代理人林麦、王丹清到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：本案争议土地面积76359.41平方米，四至为东至田间道路，南至大堤，西至田间道路，北至兰堂村路。上世纪五十年代末，临高县政府为了发展淡水养殖业，在争议地上筹建鱼苗场，六十年代初，因种种原因，鱼苗场停办，县政府将该鱼苗场使用土地划给城镇公社(临城镇的前身)用于办公社农科站和红山农场。七十年代初，城镇公社又从农科站周边的一些生产队划出几十亩土地，以扩大农科站的规模。八十年代末期，红山农场和农科站相继解散。争议地由镇政府直接进行管理，九十年代镇政府将其发包给他人。2002年，南江村委会、多莲村委会及周边其他村委会的部分群众开始在争议地上耕作。临城镇政府为了制止周边群众在争议地上耕作，申请临高县政府对包括争议地在内的"临城镇农科站"的土地进行确权。临高县政府经过调查，于2004年5月24日作出临府 [2004]33号《关于临城镇农科站土地权属争议的处理决定》(以下简称33号《处理决定》)：争议地"临城镇农科站"239.5亩，土地所有权属临城镇农民集体所有。处理决定还明确提到：如不服本处理决定，可在接到本决定之日起60日内，向上一级人民政府申请复议，逾期未申请复议的按本决定执行。本案的上诉人及原审第三人作为该处理决定的当事人均未提起行政复议。2006年4月11日，临高县政府根据临城镇政府的申请和33号《处理决定》，给临城镇政府颁发了土地总面积为76359.41平方米的临集有(01)第886号《集体土地所有证》。上诉人不服临高县政府的该颁证行为，提起本案行政诉讼。上述事实，各方当事人无异议，足以认定。[page]
原审法院认为，上诉人在收到33号《处理决定》后，既没有申请复议亦没有向人民法院起诉，该《处理决定》已生效，应作为本案定案依据。本案所涉土地为临城镇农民集体所有，故临高县政府将本案所涉土地给临城镇政府颁发第886号《土地证》并无不当。上诉人主张本案所涉土地为其集体所有无事实和法律依据。而其认为临高县政府没有张榜公告违反法定程序，由于土地来源根据是33号《处理决定》，而该《处理决定》对争议地的四至范围及面积等作出明确认定，且具有公定力，故颁证未予公告，并不影响其颁证的效力。判决：维持临集有(01)第886号《集体土地所有证》。
上诉人兰堂村民小组不服一审判决，上诉称：一、原审认定事实错误。原判认定本案所涉地在239.5亩范围内，应为临城镇农民集体所有，故临高县政府将本案所涉土地给临城镇颁发第886号《土地证》并无不当。这一认定前后矛盾。其一，33号《处理决定》属临城镇农民集体所有。依照《土地管理法》第十条"属于乡(镇)农民集体所有的由乡(镇)农体集体经济组织经营管理"。据此，临城镇政府根本没有集体土地所有权，对此原判认定事实不清，严重失实，于法相悖。其二，临府颁发第886号《土地证》严重违法。33号《处理决定》属乡(镇)农民集体所有，依法律规定临城镇政府没有土地所有权。故临城镇政府申请办证，根本没有土地来源凭证，临府颁证指鹿为马，将临城镇农村集体土地所有权登记在镇政府名下，是对上诉人农民集体土地所有权的侵犯。
二、原审判决适用法律错误。33号《处理决定》生效，土地权属上诉人农民集体所有，上诉人农民在此块地耕作，本镇其他农村集体经济组织都没有对上诉人实际使用该地四年之久提任何异议，等于认可该土地权属上诉人所有。原判适用的法律规定不适用本案，适用法律错误。
三、原审重实体轻程序也是错误。临府颁证未予公告，属于程序违法。
综上请求依法撤销《第103号判决书》;依法撤销县政府颁发临集有(01)第886号《集体土地所有证》具体行政行为。
被上诉人临高县政府辩称：33号《处理决定》决定239.5亩土地属临城镇农民集体所有，该决定已送达给上诉人，上诉人没有提出异议。我们据此决定给临城镇政府颁发第886号《集体土地所有证》合法。一审判决正确，请求依法维持。
原审第三人临城镇政府述称：1958年县水产公司筹建鱼苗场，面积约160亩。1961年县政府将该鱼苗场划给城镇公社作为镇农科站生产基地，公社从南江村几个生产队划出40亩左右的土地给农科站，其后农科站一直使用这块土地耕作，无人提出异议。1998年将该地承包给邓丰伟，直到2002年7月，南江经济社对这块土地提出异议，并发动个别农民强占土地;后来多莲、兰堂等经济社也先后侵占。我镇依法向县政府申请解决，县政府作出33号《处理决定》认定该地属我镇农民集体所有。根据以上事实，临高县政府依法给我镇颁发了第886号《集体土地所有证》，海南中院根据事实和法律作出(2006)海南行初字第 103号行政判决，合理又合法，请求依法维持。上诉的诉讼请求没有事实和法律依据。[page]
本院认为，"人民公社化"以后，我国农村集体所有的土地很长一段时间里，实行的是"三级所有、队为基础"的管理体制模式。改变开放以后，这种管理体制模式有了一定的改变，但仍然还带有这种模式的许多痕迹。因此《土地管理法》第十条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分到属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。"应当说，乡(镇)政府是最基层的人民政府的组织形式，不是乡(镇)农村集体经济组织形式，从理论上讲，它无权行使乡(镇)农民集体土地的所有权。但现实生活中，确实存在土地属于乡(镇)农民集体所有，而又没有乡(镇)农民集体经济组织的。为了解决这种矛盾，国土资源部在国土资发 [2001]359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》第三条第(二)项中明确规定"能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。"本案争议的土地，原属县办鱼苗场使用，鱼苗场停办后，转城镇公社农科站和红山农场使用，33号《处理决定》确认"土地所有权属临城镇农民集体所有"，但临城镇又没有一个能够对该地行使所有权的乡(镇)集体经济组织，因此临高县政府将争议土地的《集体土地所有证》颁发给临城镇政府，由该镇政府代管争议地的集体土地所有权符合法律和规范性文件的规定，依法应予维持。上诉人认为临城镇政府申办办证，根本没有土地来源凭证，临高县政府指鹿为马，将临城镇农村集体土地所有权登记在镇政府名下，是对上诉人农民集体土地所有权的侵犯，同时认为原审判决适用法律错误。产生该认识的主要原因是对国家有关集体土地所有权登记发证规范性要求的不太了解，进而导致对《土地管理法》第十条的误解，本院不予支持。至于上诉人提出的临高县政府颁证时未予公告，属程序违法，原审重实体轻程序也是错误的意见。本院认为，临高县政府颁发第886号《集体土地所有证》没有进行公告，确实存在程序瑕疵，但由于该颁证土地的主要依据是33号《处理决定》，而上诉人已派员亲自参与了 33号《处理决定》的整个行政处理程序，对争议地的四至范围和面积以及争议的来龙去脉都非常清楚，且对33号《处理决定》的处理意见无异议，因此这种程序上的瑕疵并不影响其颁证的效力。[page]
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计人民币二百元，由上诉人兰堂村民小组共用负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 立
代理审判员 陈 建
代理审判员 王 华
二ОО六年十二月二十二日
书 记 员 石 磊
