海南省海南中级人民法院行政判决书
(2007)海南行终字第16号
上诉人(原审原告)王X江，汉族，1957年9 月10 日出生，澄迈县文儒镇桂根村民小组农民，住×××。
委托代理人王X创、王X旧，均系澄迈县文儒镇桂根村民小组农民。
被上诉人(原审被告)澄迈县文儒镇人民政府(以下简称文儒镇政府)。
法定代表人陈X敏，该镇镇长。
委托代理人吴X、王X，均系澄迈县文儒镇人民政府干部。
上诉人王X江以被上诉人文儒镇政府不履行土地行政裁决法定职责为由，于2006年11月22日向澄迈县人民法院提起行政诉讼。澄迈县人民法院于2006年12月18日作出(2006)澄行初字第11号行政判决，王X江不服该判决，向本院提出上诉。本院于2007年2月1日立案受理后，依法组成合议庭，于同年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人王X江及其委托代理人王X创、王X旧，被上诉人文儒镇政府的委托代理人吴X、王X均到庭参加诉讼。经海南省高级人民法院批准，本案延长审限至2007年6月1日止。本案现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：原告与王文史(慈)争议的林地，坐落于罗茂岭，东至路，南至路，西至路，北至王开基橡胶园，面积7.636 亩。原告和王文史对该地均未取得承包经营权。澄迈县政府在土地确权工作中，因国营红岗农场与文儒镇桂根村民小组等有关村组，对面积为2338073 平方米的宗地(宗地号为4600271400017Z)有权属争议，已立案定为待处理的土地，至今尚未作出处理决定，未确定土地的权属。原告与王文史争议的土地，就处在本宗地范围内。原告认为其长期耕作使用该地，而王文史以该地为祖辈蚕山，引发争议，原告于2006年7 月2日书面请求被告将该地的使用权确定给其经营使用。
一审法院审理认为：原告以争议地的所有权属于桂根村民小组，其与王文史均为桂根村民小组的成员，双方争议的是村集体土地的使用权，依据土地法律的规定，个人与个人的土地使用权争议，应由镇政府处理。但实际上，该争议地的所有权，尚在红岗农场与桂根村民小组争议处理中。根据土地法律规定，依法应由县级以上人民政府处理，而不是由镇级人民政府处理。在土地所有权未确定前，原告与王文史的土地使用权争议问题，依法应由争议双方维持土地现状，等待土地所有权确权后才能进行处理。而原告却错误地将争议地自认为本村集体经济组织所有，请求被告将土地所有权确定给原告使用，其请求缺少土地所有权已确权为村集体的法定前提，超越了法律赋予被告的法定职责权限。因此，被告对原告的请求未作出处理决定，并不是不履行法定职责，原告认为被告不作为，没有法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《 关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定，判决驳回原告王X江请求被告履行土地使用权处理法定职责的诉讼请求。[page]
王X江不服该行政判决，向本院提起上诉称：上诉人于2006 年7 月26 日将申请书交于被上诉人文儒镇政府，并多次找镇长、书记请求处理，但被上诉人却借故拖延时间和推却责任不予处理。被上诉人在答辩书所称"我单位在2006 年9 月4 日已向争议双方当事人下达暂停使用土地的通知书，因此我单位已履行了行政处理法定职责"，并在原审法庭上出示文儒镇政府关于暂停使用土地的通知及其送达回证2 份证据。事实是此通知书未送达给上诉人，上诉人也没有在送达回证上签名。这些证据纯属是被上诉人事后才制作收集的，是违法的。综上，被上诉人收到上诉人的申请材料后，故意拖延时间推却责任，其不作为行为侵害了上诉人的权益，一审法院判决驳回上诉人诉讼请求没有法律依据，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人文儒镇政府答辩称：原告与王文史争议的土地双方均未取得该地的承包经营权。争议地属于国营红岗农场1964 年红线图范围内。现该地所有权尚在红岗农场与桂根村民小组争议处理当中。对于所有权尚不明确的土地争议，被告无权作处理决定。对于上诉人的土地使用权纠纷申请，当时到实地调处的王X副镇长已明确告当事人，争议地权属不清，镇政府无权作出处理决定。2006 年7月26 日，上诉人再次向镇政府提出申请。被上诉人于同年9月4日向双方当事人下达了暂停使用土地通知书，告知当事人要维持土地现状，由县级人民政府确定该地权属后，再由土地所有权单位发包。据此，被告认为该土地权属争议不属于镇政府行政处理的法定职责范围，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
一审期间，当事人向法院提供的主要证据有：1 、王X江的申请书;2、文儒镇政府关于暂停使用土地的通知及送达回证2 份;3 、海南省家庭承包耕地合同书2 份;4 、国营红岗农场与文儒人民公社生产队地权处理协议书及地图;5 、国营红岗农场待处理地宗地图;6 、文儒镇桂根村王X江、王文慈(史)争议地示意图。上述证据随案卷移送到本院，并经本院庭审审查核实，上述证据可以作为认定本案事实的依据。
上述证据已在一审庭审中进行质证。二审庭审中，上诉人及被上诉人对原审法院确认的上述证据和认定的事实均无异议。本院根据以上有效证据所认定的事实与原判决所认定的事实无异。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，个人之间土地使用权争议，由乡级人民政府处理。本案上诉人王X江与王文史因土地使用权发生纠纷，向被上诉人文儒镇政府书面申请处理，属于个人之间的土地使用权争议，依照上述法律规定，属于被上诉人文儒镇政府处理的职责范围。本案被上诉人文儒镇政府于2006 年7月26 日受理上诉人提出的土地使用权处理申请后，虽然召集纠纷双方进行调解，但在双方未能达成和解的情况下，被上诉人应当依法作出土地使用权纠纷处理决定或作出书面答复。虽然本案纠纷地所有权尚在县级人民政府确权处理当中，但被上诉人不能以此为由拒绝给上诉人作出书面答复。被上诉人应当书面告知上诉人目前不能对该纠纷作出决定的原由，而不能让上诉人无休止地等待。显然，被上诉人既不作出处理也不予书面答复上诉人的行为，属于不履行法定职责的行政不作为行为。上诉人诉请法院判令被上诉人作出书面答复的诉讼请求理由正当，应予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。依照《 中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(三)项和第六十一条第(二)项的规定，判决如下：[page]
一、撤销澄迈县人民法院(2006)澄行初字第11号行政判决;
二、责令被上诉人澄迈县文儒镇人民政府在本判决生效之日起二个月内给上诉人王X江就纠纷地使用权问题作出书面答复。
一、二审案件受理费人民币各100元均由被上诉人澄迈县文儒镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王东史
审判员 周文娟
审判员 吕丽霞
二○○七年四月三十日
书记员 王海刚
