集体土地所有权的应有法律地位

　　分析集体土地所有权的应有法律地位，应从其历史形成过程开始，以弄清其来源。我国集体土地所有权是由合作化过渡而来的。50年代初期，随着土地改革运动的基本完成，农村土地除依法属于国家所有的以外，均属农民私人所有。以后，随着农村集体化运动的兴起，经过初级农业合作社(1953年开始)、高级农业合作社(1956年开始)和人民公社(1958年开始)几个阶段，农村的土地私有制迅速转变为集体所有制。 由此可见，农村集体土地所有权的最初来源是农民的土地私有权，它不是由国家土地所有权派生出来的，因此是一种独立的土地所有权形态，它与国家土地所有权同属于民法物权的保护范围，应处于平等的民事法律地位。

　　从现有土地利用和保护的现状来看，国家土地所有权的特殊法律地位并未带来土地资源的合理、节约利用，耕地大量流失，土地退化及滥占滥用现象十分普遍，以致于不得不修改《土地管理法》来对此现象予以遏止。分析耕地被大量占用的原因，其中集体土地所有权法律地位弱小，无法有效对抗由于市、县和乡镇不合理的国家土地征用是一个重要因素。市、县和乡镇地方政府通过征地，无偿或低价从农民手中拿到土地，用于发展工业和出让，获得巨额利润;同时国有企业也往往以各种名义取得划拨的农地，然后转让或租赁，获取巨大收益。 而集体土地所有权因法律地位弱小，无法寻求任何有效的法律救济，眼睁睁地看着自己的利益受损，这就促使他们滥用土地或私下跟用地者达成协议以规避国家征地。因此，集体土地所有权的不平等法律地位不仅没有有效保护土地，反而加速了耕地的流失和土地的乱用。可见，那种认为国家土地越多就越利于土地利用和保护的说法是缺乏实证依据的。

　　从法律理论上来看，财产权一体保护是各国民法的基本原则，集体土地所有权与国家土地所有权同属于民法所调整的财产权范畴，应予平等对待，一体保护。否则，民法就丧失了其保护平等主体间民事法律关系的基础。国家基于公共利益的需要行使土地管理权力，其行使对象应同时包括国家土地所有权和集体土地所有权，不能因所有权主体的身份不同而予以不公正对待。民事权和行政权是两种性质完全不同的权利，民事权追求的是利益——利润，而行政权追求的是公益——社会福利，土地行政主管部门既是国家土地所有权的行使代表，又是国家土地管理权力的行使代表，两者的内在冲突很可能导致国家以行政权力谋取私法上的利益，从而损害另一土地所有权所有人——集体的利益。因此，在立法上应将国家作为私法主体行使的民事权利和国家作为公法主体行使的行政权力分离开来，分别由不同的主体行使。只有如此，集体土地所有权和国有土地所有权的平等保护方有望实现。[page]

　　法律地位事关权利的内容设定及相应的法律保护措施设置，对一项权利来说具有重大的法律意义。我国目前正在进行相关的物权立法工作，虽然负责起草物权法草案建议稿的学者提出了财产权一体保护的原则，但若是该原则不落实到具体的法律制度中，仍然很难真正保证各种权利的平等法律地位。集体土地所有权是我国土地所有权的重要组成部分，它的法律地位的提高将有利于保障农民集体的土地收益，使农民认识到自己才是土地的真正主人，从而激励广大农民成为土地保护的主力，从所有权行使的角度对不合理利用土地的现象予以监督和制约。从这个角度出发，笔者试提出一些立法建议。