中国的农村土地使用权问题，既是一个法律问题，同时也是一个政策问题，甚至可以在某种程度上说，它首先是一个政策问题。中国的农村土地制度为中国法学界、经济学界、社会学界等社科学者、官员持续关注。中国的农村土地承担着中国数量众多农民的社会保障和支出农村公共开支的功能。建构在集体所有制基础之上的农村土地制度，在一定程度上作为国家的治理方式而存在， [1]同时也体现了国家的基本经济制度。农村土地制度的解决需要和转移农村剩余劳动力、消除城乡二元差距、农村基层政权建设等重大问题联系起来考虑。在我们这样一个人地资源高度紧张、城乡体制二元对立、通过内向型自我积累追求被西方国家主导的工业化的发展中国家 [2]，以集体土地所有制为前提，进行农村土地使用权的制度设计，具有很大的难度。本文试图以我国相关法律、政策以及具体实践为出发点，结合历史，以农村土地使用权制度多元化作为指导思想，提出完善我国农村土地制度的若干建议。我们认为，解决农村土地问题的核心在于避免国家、集体对农民土地利益的提取，在城市化、工业化、全球化的道路中，使农民逐步摆脱土地的束缚，完成由农民到市民的身份转换。
一、中国农村土地制度的演变
中国农村土地制度的演变过程可以分为四个阶段。第一阶段，是用革命的手段把土地从地主那里夺过来，也就是通常所说的“打土豪，分田地”。这是第一次解决农村土地的过程。
第二个阶段，就是互助组、合作社、公社化的阶段。在那个时候，我国的人地关系比现在相对宽松，但是人民的生活水平普遍低下。人民公社的建立在某种意义上是为了实现国家对乡村一级的统一治理，提取农业的产业剩余，用于支持工业化进程，以便在国际竞争中获得主动地位。但是，人民公社不能长时间的鼓励农民的生产积极性。农村在长时间被提取产业剩余之后，人民公社的弊端逐渐暴露出来。
所以看到这个问题后，国家肯定了农民自主发动的农村土地家庭联产承包责任制，这就进入了中国农村土地制度发展的第三个阶段。国家在宏观上撤销人民公社，选择从农村退出，土地开始发挥承担农民社会保障的作用，农村土地的福利化色彩逐渐加深，农村土地对集体成员一般采取“均分制+定额租”的方式承包给本集体成员。但国家、集体仍然延续了提取农业剩余的办法，正所谓“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。本质上，这种方式实现了土地利益在国家、集体、个人之间的重新分配，个人开始可以分享部分土地利益。中国当时的农村一下子就焕发了青春，农村的整体形势发生了巨大的转变。[page]
但在第三个阶段中，土地制度的优越性维持的时间也不是很长，农村土地承包经营权仅仅是一个债权性质权利，这样的权利就比较容易受到集体，乃至乡、镇行政人员的干预，甚至不断增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权的活力逐渐削弱。如果确定土地承包经营权为债权性质，那么集体土地所有权对土地承包经营权的这种制约就具有了绝对性，集体土地所有权的权利人——通常不合理的表现为农村基层组织——可以通过正当或者不正当的手段比较容易的解除合同。反之，如果认定土地承包经营权为一种用益物权，那么土地承包经营权就可以在很大程度上限制集体土地所有权的干涉。
正因为如此，我们农村的土地制度就开始进入第四个阶段，从《农村土地承包法》开始，农村土地承包经营权已经可以被认定为物权，但这个物权的权能并不健全。
从第三个阶段开始，我国农村土地制度逐渐形成以集体土地所有权为基础，以宅基地使用权、土地承包经营权、四荒土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、地役权、典权等为组成部分的农地权利体系。
二、当代中国农村土地制度的缺陷
学者将土地问题归纳为如下几个类型：土地面积小、人口压力大;权益分配不公平;利用现状不合理。 [3]需要注意的是，上述几个方面的问题是中国目前农地制度都面临的。我们认为，当代中国农村土地制度的缺陷主要有如下几个表现：
(一)集体土地所有权主体虚化
我们认为，目前中国农村土地制度的诸多问题都是由农村集体土地所有权主体虚化所导致的。这一点，我们可以从相应的田野调查中获得相应的认识，根据陈小君等的调查，在430份有效问卷中，针对“你耕种的土地是谁的”这样一个问题，60%的农民选择属于国家的，27%的农民选择属于村集体的，7%的农民选择属于生产队(小组)的，5%的农民选择属于个人的，5%的农民选择属于其他人的。其中，认为“耕地属于国家的”的情况比较均衡的分布在各调查地点。 [4]
农村集体土地所有权的主体为劳动群众集体经济组织，但劳动群众集体经济组织在实际生活中经常呈现“虚化”状态。大多数农村集体经济组织已经解体或者名存实亡。 [5]村民委员会是农村基层群众性组织，但事实上它是基层政权在农村的延伸。 [6]在很多情况下，村民委员会和农村集体经济组织存在着混同的现象。我国最高法院的司法解释也确认了农村集体经济组织、村民委员会村民小组都可以作为集体土地所有权的主体。 [7]而这似乎是不得已而为之的事情。村民委员会，乃至村民委员会主任、村小组长，都有可能利用集体土地所有权为自己谋取利益。甚至国外研究中国的学者也注意到了这一点。 [8]农村基层政权组织实现了对中国乡村政权进行有效管理的同时，也极大的异化了集体土地所有权制度。事实表明，农村基层政权往往会向集体组织成员摊派不合理的费用，降低土地的收益，进一步破坏私权的权能，最终有可能危害整个社会的稳定。[page]
(二)土地承包经营权的权利状态不稳定 [9]
有的调查表明，实行土地承包之后，近70%的被访问农民回答自己的土地做过调整，其中40%的人选择“做过微小调整”。 [10]也有的调查发现，对土地承包权，大约有30%的村庄一直没有调整，这主要集中在东南沿海;20%的村庄调整较大;30%的村庄实行微调，但不影响农民的稳定感;另外20%的村庄的调整影响农民的稳定感，挫伤农民投入的积极性。 [11]土地承包经营权的权利状态不稳定主要原因在于：
第一，集体土地所有权主体虚化导致农村土地发包权事实上掌握在农村基层组织手中，集体成员的权利边界因此而变得模糊，进而容易使土地承包经营权呈现出不稳定的权利状态。
第二，人口的变化可能导致承包农地进行调整。这种情况突出的表现为农村外嫁女的土地承包经营权问题。这种情况已经为我国相应机关所重视。比如，中共杭州市余杭区闲林镇委文件(镇委〔2005〕25号)《关于闲林镇推行农村股份合作制改革的实施意见》就明确提出：“坚持依法维护农户的土地承包权主体地位，确保农村土地承包关系长期不变的原则。农村土地承包主体是农户，在30年承包期内，土地承包关系应保持稳定，要切实改变因人口增减而不断调整土地承包关系的状况，做到‘增人不增地、减人不减地’。” [12]
第三，允许对非农业占用耕地的经济赔偿太少，因此形成了过量占用耕地的机制。 [13]由于非农征地所带来的利益巨大，因此征地程序和条件往往也可以为分析征地利益的地方政府以各种理由予以规避。比如，法律规定基于“公共利益”可以进行农村土地的征收、征用，其中“公共利益”的界定过于模糊，地方政府在城镇化、工业化的过程中可能会基于积累本地区工业化资本或者提升领导政绩的考虑低廉的从农民手中征地。 [14]
被征收土地的农民或者都就地转为城镇居民，享受市民待遇，或者集体经济组织重新对本集体的土地进行划分，重新承包集体土地。如果是后者，那么集体土地不仅面临进一步碎化的局面，而且征地行为最终影响了整个集体的土地承包权的权利状态。 [15]
(三)农村土地权益分配不公平
第一，部分农村土地实际承担了额外的税费。
农民税费不分、税费过重的结果导致了农民经营土地的收益大大降低，与之相适应的是，农民进行农业生产的积极性大大降低，纷纷进城打工，甚至出现了大面积土地弃耕的现象。而农民税费负担过重的部分原因是部分基层组织成员利用手中的发包权大量摊派村提留、组提留。[page]
在农村税改结束之后，农民的负担得到了不同程度的减轻，但是个别地区、个别时段也出现了“增负”现象。同时，费税改的结果也部分的导致了基层公共事业与基础设施难以维持的局面，甚至乱收费、乱摊派的现象死灰复燃。 [16]这也从一个侧面说明了国家在农村问题上的困境，给农民减负的同时必须加大国家中央政府和地方政府的投入，但是国家和地方政府往往无力承担这样的财政支出。
第二，现有法律有利于国家通过征收集体土地提取农村土地增值。
目前，因国家建设需要使用集体土地时，集体土地必须通过国家征收的形式，转为国家所有之后，才可以以国家建设用地使用权等名义进行使用。而在这个过程中，国家实际上通过参与征收集体土地提取了农村土地的增值。同时，根据《土地管理法实施条例》第26条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”这样，集体在实践中也可以通过村规民约等方式再次对征地补偿费用予以截留。
在这一过程中，国家和集体参与分配了农地使用权工业化过程中的利益。农村集体所有土地在城市化的过程中不仅没有获得工业化的支持，而且也没有取得工业化过程中应得的收益。
最高人民法院副院长黄松有就最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》在答记者问的时候，说到《解释》第二十二条至第二十四条规定的基本内容和考虑是：1、地上附着物和青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给承包方;2、安置补助费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该农户放弃统一安置，该笔费用亦应支付给他;3、土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。 [17]而且，该《解释》考虑到与国务院国发【2004】28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、行政法规、地方性法规的协调，《解释》在第二十四条后段另作了特别规定，即“已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”这就意味着上述已备案的法律效力优于《解释》，集体分享征地利益的可能性并没有完全杜绝。[page]
(四)土地的社会保障功能正在逐步下降
目前中国的农地承担着农民的社会保障功能。农地的社会保障功能也就是让土地，确切地说是农民自己(部分情况下是集体)而不是国家，来承担农民的生老病死。但随着城市化进程的加快、全球化的深入，土地的社会保障作用已经逐渐式微。小农经济的土地经营收入很难满足一个家庭的日常开支，特别是在医疗和教育等费用激增的背景下，很多家庭已经入不敷出，农民子弟的教育费用必须以助学贷款的方式来解决。这样，务农逐渐不再是中国农村青壮年劳力的第一选择，进城打工或者出国打工等方式成了一些地区农民获取生活资料的基本途径。
三、完善中国农地使用权制度的几点思考
由于农村土地制度本身也是一个政治问题，处理不好就可能威胁到整个社会的稳定，人民的福祉。尽管目前的农村土地制度存在若干问题，但是完善农村土地制度必须在宪法规定的基本政治经济制度为前提进行制度建构。物权立法迫在眉睫，建构完善的用益物权制度具有迫切性。
我们认为，强调土地的社会保障和土地的规模经营是完善现有农地制度的两个基本指导思想。而具体的法律对策则应该是建立以农村土地使用权——农村用益物权为核心的农村土地权利体系。
(一)建立集体土地所有权和农村用益物权的良好制约机制
1.集体土地所有权对用益物权的制约
我们认为，在下列情况下，集体土地所有权优于作为用益物权的农地使用权：第一，农地使用权人不按照批准的用途使用土地。第二，农地使用权人长期闲置土地、撂荒的。第三，使用权人不当使用土地，致使土地状况严重恶化的。比如说，农地使用权人掠夺性开垦土地，应该对土地歇耕的时候而不歇耕，没有尽到地力维持的义务。第四，因公共利益需要而需要征收土地的。比如说，三峡移民、修建国防铁路这样涉及到国家利益的情况，或者为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的情况。
2.农地使用权对集体土地所有权的制约
目前农村土地面临的重要课题之一就是如何防范集体土地所有权对农民的农地使用权的不法侵害。为防止发包方对承包方权益造成损害，在以下几种情形农地使用权优于集体土地所有权，构成对其限制：
第一，干涉承包方依法享有的生产经营自主权。第二，违反本法规定收回、调整承包地。第三，强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。第四，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转。第五，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包。第六，将承包地收回抵顶欠款。第七，剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。第八，剥夺、侵害入赘男子依法享有的土地承包经营权。[page]
(二)针对具体情况决定农地使用权的流转
1.经济发展状况应该作为农地使用权流转的考虑因素之一
从实地调查来看，中国农村的经济发展水平可以分为三个层次：一是东部沿海发达地区，如江浙地区;而是中部和东北经济发展相对均衡地区，如湖北和湖南地区;三是中西部的贫困地区。 [18]
我们认为，当前中国农地使用权制度的流转范围和程度有必要基于此种经济发展的客观情况设定不同的方针。
由于经济发达地区土地由农地转为非农用地的土地增值较大，因此土地转为非农用地之后，农民的社会保障问题往往迎刃而解，对此国家有必要予以鼓励、扶持，促进农村城镇化、农民市民化。
在经济发展相对均衡地区，农村土地的人地关系相对宽松，土地的社会保障作用因素相对上升。但是，农地转为非农用地的土地价格增值相对降低，如果允许农地转为非农使用，相应的补偿价款是否能够承担土地所承担的社会保障作用值得质疑。
在中西部的贫困地区，土地的社会保障作用因素达到最高，农民从事兼业化经营的机会最少，农地转为非农用地土地价格增值再次下降，相应的补偿价款基本不能够承担土地所承担的社会保障作用。
但是，上述划分是相对的。在某些情况下，即使在中西部的贫困地区农地转为非农用地也可能彻底实现农村城镇化、农民市民化。比如，国家修建贯穿贫困地区的铁路、公路可能使得该地区的经济逐渐升温，甚至达到繁荣。因此，完全以经济发展水平为依据僵化的限制贫困地区农地使用权的流转也是不科学的。
2.农地使用权类型应该作为农地使用权流转的考虑因素之二
(1)土地承包经营权
我国《农村土地承包法》对家庭承包中土地承包经营权流转方式的规定中并未禁止设定抵押，但是最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条不做区分明文规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”最高人民法院副院长黄松有在新闻发布会上这样说到：“抵押权作为担保物权，依物权法定原理，抵押担保物的范围亦应遵从法定。土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权，根据《担保法》第三十七条第(二)项和第三十四条第(五)项规定，除了依法经发包方同意抵押的‘四荒’等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。其本意在于，以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，从而沦为失地农民，成为严重的社会问题。” [19][page]
我们认为，该司法解释忽视了经济发达地区因土地社会保障作用因素降低而产生的允许土地承包经营权抵押的较大需求，也忽视了土地使用权部分抵押或者在一定期限内抵押不会必然导致土地承包经营权完全丧失社会保障的作用 [20]，僵化的理解物权法定作用，淡化习惯创设物权 [21]的可能，脱离农村土地承包制度的实践，这样造成的后果只能是把农民束缚在土地上，阻碍经济的发展和农村城市化、农民市民化的进程。农地使用权流转问题需要一种动态的，而不是静态的视角。
由于土地承包权包括了耕作权、林地权、草地权、渔业权、狩猎权、水权、“四荒”土地使用权等多种形态，而这里仅仅是耕作权(包括以牧业为主的地区的草地权)发挥最基本的社会保障作用，因此，除了耕作权的流转应该慎重确定是否能够流转之外，其他形式的土地承包经营权客观上可以通过实践来检验是否可以用市场来实现资源的优化配置，以决定是否允许其适用包括抵押在内的全部流转方式。
(2)宅基地使用权
对于宅基地是否能够流转，我国学者有不同的意见。有的学者认为：“农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分，农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度，物权法必须重申禁止农村宅基地交易的现行法律政策。开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性，物权法应当在完善农村宅基地分配制度上做出应有的努力。” [22]有的学者认为：“农民宅基地使用权在市场经济体制下，由于农村经济结构的调整，受非农化过程中利益的驱动，流转已成为普遍现象。该学者在分析了农民宅基地使用权流转的形式及其存在的问题后，就建立农民宅基地使用权流转法律制度进行初步的探讨。 [23]
对此，我们认为，一方面，应当允许有条件的农民自主转换身份，城市一定比农村富余只是一个假设，中国某些农村经济发展状况优于城市的发展状况。如果宅基地使用权人本身已经不需要宅基地的社会保障作用，那么也就没有必要对其流转做任何限制。另一方面，也应该防止农民永久丧失宅基地使用权。根据我国法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。同耕作权一样，宅基地使用权发挥着最基本的农村社会保障作用，因此，有必要限制宅基地转让的范围和条件。
(3)乡村非农建设用地使用权
乡村非农建设用地本质上不具有社会保障的作用，完全可以通过市场来实现资源的合理配置，市场也能够实现资源的最大化。因此，应该允许农村非农建设用地直接进入土地一级市场，允许村自治体对工商业用地实行租赁制，对国家投资的基础设施建设用地实行股份制， [24]赋予其完整的流转权利。而《农村土地承包法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我们认为，这样的规定过于僵化，乡村非农建设用地应该具有物权的完全权能，可以适用流转。[page]
3.农地使用权的流转级别
据此，农地使用权的流转可以分为两个层次：
第一，有条件的流转权。
这主要适用于宅基地使用权和土地承包经营权中的耕作权 [25]。这里所谓的有条件是指：
流转方式的限制。抵押的方式可能导致社会出现更多的失地农民，威胁社会稳定，因此，在农村的社会保障问题没有通过其他方式解决之前，有必要限制体现社会保障性质的耕作权的抵押以及任何可能使农民永久丧失土地使用权的流转方式。 [26]
流转主体的限制。有学者认为，集体组织成员拥有的土地使用权，具有团体内部分配的性质，因此它的转让对象通常以本集体成员或者本集体的企业为限。这起着保护集体土地的公有公用的作用，这在很大程度上保护着社区居民的利益和农村社会的稳定。如果允许农村土地向外流动，那么很可能在农村中出现大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围人口流动。 [27]我们认为，如此限制过于严格。为适应全球化给中国农业带来的巨大挑战，允许某些民事主体拥有一定数量的土地，以帮助其适度的实现规模经营，既有助于提高我国农业的整体竞争实力，也有利于农地使用权人的利益。因此，我们认为在闲置土地用途的前提下应该允许集体组织成员之外的人参与到流转过程中来。当然，为防止土地使用权兼并，可以规定受让主体控制土地数量的上限，限制土地过大规模被控制。甚至也可以在政策上考虑土地使用权受让时发包方的同意权。
当然，如果宅基地使用权人和耕作权人已经转化为市民，解决了社会保障问题，那么上述流转限制就变得毫无意义。
第二，全部的流转权。
对于其他形式的农地使用权，原则上应该允许权利人采取任何的流转方式，从而促进经济的发展，彻底体现物尽其用的方针。当然，这需要首先在实践中进行进一步的调查。
4.农地使用权的流转机制
为防止农村的资源为资本通过市场经济所掠夺，我们有必要采取一定的方法予以引导。实践中，始创于广东南海的农村社区股份合作制具有较强的示范意义。中国农村的社区股份合作制1993年起于广东南海，1997年以后在广东省和全国农村改革试验区范围内推行。1993年广东因此引起的农民“上访告状”曾经占上访总数的46%，在经过多方努力之后，最终形成了这种以合作制为名、以按股份分享土地资本化收益为实的财产制度。 [28]社区股份合作制是一种把社区内包括土地在内的集体净资产全部折股量化给社区内全体成员、农民实行按股分红与按劳分配相结合的财产制度。这一方式实现了土地所有权、土地承包经营权和土地实际使用权的三权分离，有利于实现规模经营，提高农业的整体竞争力。这种经过实践检验的流转方式，有必要予以进一步推广。[page]
注释:
[1] 中国当代农村的承包合同并不仅是民事法律意义上的租佃契约，它实质还是一种治理方式，并体现着一种总体治理模式的转型。参见赵晓力：《通过合同的治理——80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理》，《中国社会科学》2000年第2期。
[2] 关于三农问题两个矛盾的论述，请参见温铁军：《三农问题与世纪反思》，生活·读书·新知三联书店2005年版。
[3] 苏志超：《比较土地政策》，五南图书出版公司1999年版，第43页。转引自杨一介：《中国农地权基本问题》，中国海关出版社2003年版，第15页。
[4] 参见陈小君主编：《农村法律土地制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5页。
[5] 参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第96页。
[6] 杨一介：《中国农地权基本问题》，中国海关出版社2003年版，第90页。
[7]《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”
[8] 罗伊·普鲁斯特曼等：《法制化是中国农村土地权利保障的根本出路：对中国农村土地改革的调查及建议》，中国农地制度改革国际研讨会论文1998年，北京。转引自宋红松：《农地承包制的变迁与创新》，载王利明主编：《物权法专题研究》，吉林人民出版社2002年版，第1095页。
[9] 包括非法学的温铁军、张静和大多数法学学者都强调土地稳定性的重大意义。但也有人论证到，世界银行在各地的试验与调查表明，确认农民的土地产权对投资有一定影响，但这种影响并不明显，不能夸大地权的稳定性对投资的影响而需要做实际的考察。张五常教授对租佃制的研究表明，短期出租会减少佃农投资的观点是不能成立的，同时也没有任何证据表明租佃制下的劳动生产率会因租约的期限而变化。进而认为，农地经营短期化导致农民对农地投入不足只是实行农地使用物权化的一个原因，但应当不是唯一原因。农地经营的长期化并不必然导致农户对农地投入的增加。与其说土地承包经营权的长期性是土地承包经营物权化的衡量标准，还不如说土地承包经营权的长期性是具有物权性的一个重要表现形式。参见杨一介：《中国农地权基本问题》，中国海关出版社2003年版，第126页。[page]
[10] 参见陈小君主编：《农村法律土地制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第15页。
[11] 参见杜润生：《中国农村制度变迁》，四川人民出版社2003年版，第216页。转引自杨一介：《中国农地权基本问题》，中国海关出版社2003年版，第15页。
[12] 参见浙江省杭州市余杭区官方网站，http://www.yuhang.gov.cn/portalyh/info/6779.aspx。
[13] 罗伊·普鲁斯特曼等：《法制化是中国农村土地权利保障的根本出路：对中国农村土地改革的调查及建议》，中国农地制度改革国际研讨会论文1998年，北京。转引自宋红松：《农地承包制的变迁与创新》，载王利明主编：《物权法专题研究》，吉林人民出版社2002年版，第1095页。
[14] 中国社科院物权法学者建议稿类型化公共利益的做法较为可取。其第258条第1款规定：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”。参见梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿附理由》，法律出版社2004年版，第52页。
[15] 如果是前者，那么按照《土地管理法实施条例》的有关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费则被用于转非农民的安置，以及转非劳动力基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、一次性就业补助费和征地超转人员接受费用，“真正能够分发到转非农民(劳动力)手中的，只有一次性就业补助费。”而且，转非的农民在户籍上成为了城镇人口，享受城镇人口享有的社会保障，要通过就业来解决自己的生存问题。而一旦找不到工作，在享受24个月的失业保险之后，他们又将重新回到无稳定生活来源的状态，而此时，他们已经失去土地。参见《北京奥运项目征地“顺义纠纷” 农转非谋生尴尬》，http://cn.realestate.yahoo.com/050814/433/27919.html。
[16] 参见陈小君主编：《农村法律土地制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第34-38页。
[17] 参见黄松有主编：《农村土地承包法律、司法解释导读与判例》，人民法院出版社2005年版，第419页。
[18] 参见郭明瑞等：《农村土地制度的调查与研究》，载王利明主编：《物权法专题研究》，吉林人民出版社2002年版，第948页。[page]
[19] 参见黄松有主编：《农村土地承包法律、司法解释导读与判例》，人民法院出版社2005年版，第419页。
[20] 参见黄松有主编：《农村土地承包法律、司法解释导读与判例》，人民法院出版社2005年版，第280-283页。
[21] 郑玉波教授认为，物权法定主义过于硬化，难以适应现实社会经济之发展，倘于习惯上能有适宜的公示方法之心物权之生成，自不妨予以承认。同时，旧习惯之物权，虽因不合现行法之规定，而被抹煞，但行之自若者，亦非无有，对此种社会事实，若绝对严守物权法定主义而不予承认，则法律将不免与社会脱节，若竟视若无睹，不加可否，则又将贻人以掩耳盗铃之讥。郑玉波：《民法物权》，第16页。转引自崔建远：《物权：生长与成型》，中国人民大学出版社2004年版，第4页。
[22] 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。
[23] 参见张待水：《农民宅基地使用权流转法律制度探析》，《江西社会科学》2004年第3期。
[24] 温铁军：《三农问题与世纪反思》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第72页。
[25] 在以牧业为主的地区，也应包括草地使用权。
[26] 当然，为解决农民的融资问题，遏制农村的高利贷现象，有必要允许部分土地的使用权抵押和短期限抵押。
[27] 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第188页。
[28] 参见温铁军：《社区股份合作制与村级民主：两个村的故事》，http://www1.cei.gov.cn/forum50/doc/50cyfx/200107311181.htm。
