相比于原来的《城市房屋拆迁管理条例》,征求意见稿有明显进步,更为合理。未区分因公共利益进行的拆迁和商业拆迁是业界专家公认的现行拆迁条例最大的缺陷质疑。对此,征求意见稿中有了明显体现。
或许没有哪一部意见稿能像《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》这样牵动民心,因为这部征求意见稿背后隐藏了中国在城市化发展进程中发生的多起暴力拆迁悲剧事件,与众人皆息息相关。当然,也可以反过来讲,正是引起社会强烈关注的这些起暴力拆迁悲剧才加快了意见稿的出台。
据中国商报记者了解,该意见稿在国务院法制办及住建部等相关部委网站发布后,短短4天时间,仅国务院法制办网站就有54242人浏览,8530人通过该网站提交了个人意见。
从公布的征求意见稿来看,这次社会力量论争的焦点问题在意见稿中都有所体现。专家及公众对征求意见稿普遍给出了高度评价。
“相比于原来的《城市房屋拆迁管理条例》,征求意见稿有明显进步,更为合理。”曾多次参加国务院法制办公室就废除拆迁条例举行的专家会议的专家、中国人民大学法学院副院长王轶在接受中国商报记者采访时如此评价。
而北大法学院5位上书学者之一王锡锌教授认为,与现行拆迁条例相比较,征求意见稿体现了理念和制度上的重大进步。
但是,很多法学专家也表示,意见稿并非“尽善尽美”。近期,相关学院的教授也会积极参与到意见稿的征求活动中来。
意见稿三大亮点
与以拆迁管理、补偿、罚则为主要内容的现行拆迁条例相比,新条例的亮点着实不少。
未区分因公共利益进行的拆迁和商业拆迁是业界专家公认的现行拆迁条例最大的缺陷质疑。对此,征求意见稿中有了明显体现。意见稿第2条明确规定,为了公共利益的需要才能对国有土地上的房屋实行征收并给予补偿。
尽管征求意见稿对什么是公共利益的界定未能取得业界共识,但征求意见稿尝试列出了包括国防设施建设,能源、交通、水利公共事业、科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业、廉租房、经适房建设,危旧房改造,国家机关用地等7大类公共利益。
“将因公共利益进行的征收与商业开发区分开来了。”中国政法大学法学院薛刚凌认为,其中的关键是明确了政府是责任主体。
与现行拆迁条例相比,征求意见稿的另一大亮点就是明确了政府是征收主体。这一规定带来的最大后果是,暴力拆迁的问题可能由此解决。
征求意见稿对此明确规定,“县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”,并由县级以上地方人民政府规定的房屋征收部门“具体组织实施房屋征收与补偿工作”。“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督”。[page]
而对征收程序的明确界定可以算是征求意见稿的第3大亮点。征求意见稿明确写明,为了公共利益的需要,县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前,“应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、文物保护、建设等有关部门,就房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项进行论证”。此外,如果被征收人以及有关利害关系人对征收决定不服,可以申请行政复议,也可以向法院提起诉讼。
王轶副院长一直坚持认为应该给被征收人充分的司法保障,“解决争议机制已经有
了很大进展。”但是,在解决征收争议的诉讼期间,应该停止强制搬迁行为,这一业界呼声到目前为止并未得到体现。
区分公共利益征收和商业开发征收拆迁、明确征收主体是政府、界定严格的征收程序,给被征收人提供充分司法救济、按市场价实行征收补偿、“任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁”这些争论的焦点在征求意见稿中已经得到了充分体现。
“决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则在征求意见稿中得到了相当程度的体现”,但专家同时认为,在一些问题,意见稿并非“尽善尽美”,存在完善空间。
有些问题仍存争论
学术界、公众的很多看法在意见稿中都有相当程度的体现,并形成了共识。但是在有些问题,依然存有争论。
首先,关于公共利益界定问题。什么是公共利益?学术界也很难对此有一个准确定义。据中国商报记者采访了解,业界对此的共识是设立一套认定程序,而非简单列举哪些是公共利益。
王锡锌教授认为,列举难免出现错位或者遗漏。而王轶副院长对此则表示,公共利益是什么并不重要,而是由谁最终决定以及如何最终决定的问题。
对征求意见稿中7大类公共利益界定,王轶副院长认为危旧房改造一项,还需要商榷。“危房改造属于公共利益,这个是没有争议的,但是对旧房改造,就很难说一定是为了公共利益?旧的标准是什么?由谁认定?如何认定?”
在保障被征收人司法救济渠道上,王轶副院长也存在不同看法。“在解决争议的机制上,有可喜进步,但是在是否作出征收决定存在重大争议时,要报请上级政府裁决的背景下,再设计行政复议这样的纠纷解决机制,必要性还有多大?”王轶教授倾向通过司法途径来解决争议,“由法院来解决争端”。此外,拆迁的补偿问题一直是纠纷产生的关键点。“在征收补偿问题上,对征收非住宅房屋造成停产、停业的,应当'适当’补偿。这一条没有具体写明补偿标准,缺少可操作性。”[page]
在征收补偿问题上,王轶副院长还认为,征求意见稿的第12条,“征收房屋的,应当依法收回国有土地使用权”这项规定仍存有争议。“《物权法》用的是建设用地使用权的表述。另外收回年限未满的建设用地使用权,实际上也是一种征收行为,那剩余的年限如何补偿,如果不补偿是不是侵犯了被征收人的合法权益?在补偿上是不是应该将这个问题考虑进去?”
除此以外,对征求意见稿的一个新论争是对于非因公共利益而产生的拆迁问题。“区分公共利益和非公共利益的目的在于区分征收拆迁和协议拆迁,既然不是因为公共利益产生的拆迁行为就不是征收拆迁,但规定又要报房屋征收部门批准。”王轶副院长认为,协议拆迁要让房屋征收部门来批准,尚需斟酌。
对此,王锡锌也认为,商业拆迁属于民事行为,应由开发商和业主通过协商确定。
对此,业界认为非因公共利益的需要进行的拆迁,适用物权法以及合同法的相关规定即可。“公权力没必要介入协议拆迁”。
