1、土地使用权划拨对象和划拨用途具有特定性，建设项目均具有公益性和非营利性，因此，作为划拨土地使用权人，不得擅自改变批准的土地用途，更不能允许将无偿或者低偿取得的土地使用权，直接进入房地产开发市场，或通过转让谋取经济利益。
2、但是，考虑到我国采用划拨方式供应土地复杂的历史背景以及许多划拨土地实质上的非公益性，特别是采用划拨方式供应土地普遍存在“少建多报”，即建设单位申请用地时往往虚报建设项目，尽量多要土地，故划拨用地被闲置和低效利用非常普遍。如果采取一刀切的方式，一律禁止划拨土地转让并不现实，而且会使国有土地资源长期闲置和浪费。因此有关法律法规并未绝对禁止划拨土地使用权的转让，只是在允许转让的同时规定了较为严格的条件。
3、1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（2）领有国有土地使用证；
（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地4、市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”
根据这一规定，对于划拨土地的转让，首先在主体资格方面有严格限制，即转让方只能是“公司、企业、其他经济组织或者个人”，而党政机关，军队或者科研机构等事业单位，显然不属于公司、企业或经济组织，因此其所获得的划拨土地使用权不能转让。其次，划拨土地尚未进行建设的“净地”是不能转让的，所转让的划拨土地必须“具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明”，即转让划拨土地使用权必须是连同地上建筑物、附着物一同转让，而不能将空闲土地单独转让。再次，转让划拨土地还应当补办土地出让手续，补交土地使用权出让金。这样的限制意味着，划拨土地使用权人不能通过其以无偿或者低偿方式取得的土地使用权转让获取土地收益，其所获收益只能是地上建筑物或附着物的转让所得。
《民法典》第395条规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押(二)建设用地使用权”，没有区分取得土地使用权的方式。但实践中以划拨土地使用权进行抵押的方式并不少见，现行的行政法规与部门规章主要是在如何抵押的问题上有诸多的分歧。
（一）种司法规则认为，划拨土地使用权，必须经土地管理部门批准，并先办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金，将划拨土地使用权转为出让土地使用权后，才能与附属建筑物一并抵押。现行有效的国土资源局《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条与国务院的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条都采取了这种做法。
另一种司法规则认为，如《城市房地产管理法》第51条，没有否定划拨土地使用权可用于抵押，而是要求设定抵押的房地产，其土地使用权是划拨取得的，在实现抵押权时，必须先缴纳相当于应缴纳的土地出让金的款项，抵押权人才能就剩下的价款优先受偿。
本质上，两种做法都是将划拨土地使用权转为出让土地使用权，也符合使用权主体不享有划拨土地使用权的交换价值的法理。二者的区别仅在于，是在设定抵押权之时就转变土地使用权形式，还是在实现抵押权时补正瑕疵并补缴土地使用权出让金，从法律位阶和现行的司法实务来看，《城市房地产管理法》的事后补缴出让金更符合当前的做法。
划拨土地可以抵押。要求必须经土地管理部门批准，办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金，将划拨土地使用权转化为出让土地使用权后才可以抵押。
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