论行政强制执行制度的完善

更新时间:2022-05-23 11:42 找法网官方整理 9999+人浏览
导读:
行政强制执行制度是我国一种非常重要的法律制度,它在保障国家机器运转及维护社会公共利益中起着不可或缺的作用。由于政治理念及法律传统等多种因素的影响,我国实行的是一种双轨的行政强制执行制度,即行政...

  行政强制执行制度是我国一种非常重要的法律制度,它在保障国家机器运转及维护社会公共利益中起着不可或缺的作用。由于政治理念及法律传统等多种因素的影响,我国实行的是一种“双轨”的行政强制执行制度,即行政机关和人民法院为行政强制执行的共同主体。这种“折衷”的行政强制执行模式虽有一定优点,但它在理论上的缺陷是显而易见的,其在法律实践中更是呈现出诸多的弊端。行政强制执行体系与结构的混乱,以及在法律实践中遇到的困境,引起了社会各界的广泛关注,法律界对该制度的构建与完善争议也不绝于耳。本文针对我国“双轨”强制执行制度存在的问题,构想从案件的类型入手,对人民法院及行政机关的角色进行合理定位,工作进行有效分工,让司法与行政逐步回归本位,使二者能各司其职,互相配合,优势互补,逐步改变当前我国行政强制执行的现状,建立起一种更为合理的、既注重执行效率,又注重人权保护的强制执行制度。

  一、行政强制执行的概念及特征

  (一)行政强制执行的概念

  对于行政强制执行的概念,学术界从九十年代初期就开始有不同的争论。 争议主要围绕着法院是否是行政强制执行的主体进行,随着学术理论的深入及司法实践的不断发展,目前观点渐趋一致,即行政机关和人民法院均是我国行政强制执行的主体。《行政强制法》最终将其定义为“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为”。

  (二)行政强制执行的主要特征

  从《行政强制法》对行政强制执行所下的定义,结合现实的司法实践可以看出,行政强制执行有以下几个主要特征:

  1、执行主体为行政机关及人民法院。在我国,行政机关和人民法院是行政强制执行的两大主体。根据行政强制执行权法定原则,行政机关有无强制执行权只有法律才能设定,没有行政强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行。特别法规定的部分行政机关既拥有强制执行权,也可以申请人民法院强制执行,则依照特别法的规定执行。

  2、执行前提是公民、法人或其他组织在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定所确定的义务。此处的“不履行”既包括完全不履行,也包括不完全履行,还包括没有在行政机关指定的期限内履行,无论哪一种情况,均属于“不履行”的范畴。 行政决定一经作出即具有公定力、确定力和执行力,行政机关作出行政决定后,在法定期间内,行政相对人未履行行政决定所确定的义务,又放弃了自身救济的权利,妨碍了正常的行政管理及运行秩序,这是行政强制执行的基本前提。

  3、执行内容是行政机关作出的已经生效的行政决定。行政决定的内容必须要有执行的对象,或是金钱的支付,或是对物的执行,或是对行为的执行等,没有执行的内容和具体对象,行政强制执行也就无从谈起,同时,该行政决定必须是已经生效的,在行政复议和行政诉讼期间,尚未生效的行政决定,不能采取行政强制执行措施。

  4、执行目的是通过强制的手段使行政相对人履行行政决定内容,确保合法的行政决定得以实现。行政相对人不履行行政决定所确定的义务,妨碍正常的行政工作秩序,损害了公共利益,对其进行强制执行可以维护正常的行政工作,确保行政法上秩序的实现。

  二、国外强制执行模式分析

  行政机关作出行政决定后,如果义务人在法定期间内没有履行,此时由哪个机关进行强制执行,是一个需要探讨的兼具理论与现实的问题。具有作出行政决定权力的行政机关,不一定拥有强制执行的权力,也不一定是实施强制执行的机关,行政决定的作出权与强制执行权不是合二为一的,二者进行了分离。由此就演绎出了如何科学合理地分配强制执行权、如何确定行政强制执行机关这一问题。依照瑞士法学家卡尔.布莱纳的勾画,行政强制执行的主体由请求权的提起者、请求权的确认者与执行者三部分构成。 当今世界各国,由于历史传统、价值取向及诸多现实因素的不同,对行政强制执行主体分配的规定也迥然不同,大致可以分为以下几种模式:

  (一)以德国、奥地利为代表的大陆法系国家实行的行政机关自行强制执行模式

  德奥作为大陆法系国家的代表,历来将行政强制权看做行政权的一部分。在德国,行政强制执行权独立于司法执行权, 行政机关作出行政决定后,无需经过司法机关,即可直接自行采取有关强制措施。这种行为以行政当局主动、直接和自为地对当事人采取国家强制执行措施为特征。 所以德国行政决定的作出者与执行者皆为行政机关。奥地利的行政强制执行虽然司法机关也可以作为强制执行的主体,不过行政强制执行的主体则是行政机关为主,司法机关执行仅是作为一种辅助存在。德奥模式的核心就是行政机关自行实施强制措施进行强制执行,无需司法机关审查就能完成整个行政行为。值得一提的是我国台湾地区在1998年出台了新的《行政执行法》,将行政强制执行权收归行政机关,法院不再拥有强制执行权,由此完成了由“双轨”执行模式到“单轨”执行模式的转变。

  (二)以美英等普通法系国家为代表的司法机关强制执行模式

  在普通法系国家,行政强制权被理解为司法权范畴而非行政权范畴。 在美国,行政机关一般情况下无权直接对自己做出的行政决定进行强制执行,当行政相对人不履行义务时,行政机关只能够向法院提起诉讼,由法院以命令形式来督促当事人执行,来确保行政机关请求的实现。英国在强制执行中一般做法是实行“强制执行令”的方式,即法院颁布强制执行令来完成行政强制执行,行政机关自力执行在特定条件下作为辅助存在。英美模式的核心就是行政机关不能单独完成行政强制执行,需要依赖人民法院才能达到执行目的。但是在美英这种模式下,法院并不是执行最终具体的操作者,它所参与的仅仅是其中的审查环节,执行部分则交由行政机关来完成。

  (三)以法国为代表的强制执行模式

  法国实行的是以一种“执行罚”的制度,以行政刑罚或刑罚督促相对人完成行政决定所确定的义务。整体上法国的行政强制执行制度更接近于英美法系国家,即主要由法院对违反行政义务(不履行义务)者施加刑罚制裁。 法国认为行政决定的执行机关与作出机关不同才更加合理,这样则可以避免决定权与执行权合一带来的诸多弊端。所以其采取司法机关对义务人施加刑罚的方法,依靠义务人对刑罚的恐惧来督促其履行行政决定。同时,在法律无明文规定,又需要采取即时强制的情况下,行政机关也可以使用强制力量直接采取强制措施。 所以法国模式的核心为通过刑罚的方式强制义务人履行义务。

  纵观当今世界主要法域的行政制度,德奥模式是以行政机关自立执行的代表,强制执行无须经过司法机关;美英模式虽然经过法院确认,但是法院裁决后的执行仍由行政机关进行。虽然行政决定与执行的主体是分离的,行政审查与执行的主体也是分离的,但是这些国家行政强制执行的一个共同特点是无论法院是否作为审查确认者的角色出现,最终具体的执行都是由行政机关来完成。

  三、我国现行强制执行模式

  在现行阶段,我国行政强制执行的模式,根据《行政强制法》、《行政诉讼法》及相关司法解释的规定,大致可以概括为“以申请法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外”。 这种模式即是我国现行法律规定的:有强制执行权的行政机关,具体行政行为的强制执行由行政机关自行实施;没有行政强制执行权的行政机关,具体行政行为的强制执行由行政机关申请人民法院强制执行。

  我国实行是一种“折衷”的行政强制执行模式,即“并不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权,也不完全把行政强制执行权归集于司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权。……何时由行政机关径自强制执行,何时由行政机关申请司法机关执行,须由法律法规明示”。 我国的行政强制执行之所以实行这种“双轨制”,是由以下多方面因素综合决定的:

  (一)政治理念和法律传统的影响

  大凡世界各国,法律传统及价值取向无不在法制发展史上留下深深的烙印。对行政强制执行的效率的高度重视,是我国历来的司法及行政传统。过于注重执行效率,则容易忽视在执行过程中对人民权益的保护,而对于效率与质量这一对矛盾体,在实践中很难加以平衡和把握,所以片面地重视高效率,就容易导致执行弊端的产生,如执行当中忽视了人权的保护、侵害了被执行人的合法权益等等,个别地方的行政机关为了政绩需要,执行时不计手段,引发了人民群众的不满,导致政府信誉度和公信力下降。我国行政强制执行的价值理念应该是在尊重和保护人权的基础上注重效率的提高,而不能片面的追求执行效率,在强制执行上,也应该两手抓,两手都要硬。因此,让一部分行政强制执行通过中立的人民法院来审查和执行,合理把握执行效率和人权保护的平衡点,有利于解决这一难题。

  (二)现实执行的需要

  当前我国行政机关的执行机构发展不健全,执行手段单一粗糙,行政执法人员执法意识不高,水平参差不齐,行政机关滥用行政强制权的现象不时发生。这些矛盾和弊端的产生,使得行政机关的强制执行公信力严重下降,如果再仅仅让行政机关自己作出行政决定,然后自己实施执行而无人进行监督,在当前社会显然会产生更多的矛盾,不利于法治政府和和谐社会的建设。此时,行政机关需要借助一个外力来平衡这些矛盾。人民法院是一个中立的审判机关,由部分没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行,人民法院不仅可以加强对行政机关的执法监督,还可以保障因为各种原因放弃了救济权利的义务人合法权益不致受到损害。并且部分案件专业性和技术性较强,法律规定这些行政机关保留自行强制执行的权力,也可以更好地提高执行效率,降低执行成本,保护社会公共利益。

  (三)法治及历史轨迹的影响

  “双轨制”的执行模式并不是一朝一夕形成的,我国关于行政强制执行的探索和实践起于80年代,此时行政机关权威不足,执行手段单一,在人们眼中,由人民法院负责强制执行,似乎比行政机关实施更具有权威性和严肃性。马怀德教授认为:“目前非诉行政执行制度的形成不是立法者科学设计的产物,更大程度上是法律法规等规范性文件渐进式发展的实践形成的格局,从执行主体上将行政强制拆分为法院执行和行政机关执行有着我国法治发展特殊规律的痕迹。”

  四、双轨制的利与弊

  (一)实行双轨制的益处

  我国现阶段实行的是人民法院和行政机关为共同强制执行主体的“双轨制”,这种制度是我国在借鉴他国执行制度基础上,经过长期实践摸索出来的,它在现实当中体现出一定的优越性,主要表现在:

  1、制约行政执法,加强司法监督

  当前我国社会行政权力过于庞大是众所知悉的事实,而人民法院对行政机关的监督和制约主要体现在行政审判方面。由于当前不少行政干预司法、人民诉权不能得到保障现象的存在,行政诉讼对行政机关的监督不能满足社会的发展和人民的期望。把诸多的行政执行案件审查权交由人民法院,可以有效弥补这一不足。它可以避免行政机关既是行政决定的做出机关,又是执行机关,防止行政机关出现违法执行的状况;同时它也有利于防止可能出现的执行错误,为保护义务人的合法权益又增加一层保障。人民法院通过对行政机关申请的审查,监督制约行政执法,对促进行政机关执法水平的提高及法治政府的建设都是有所裨益的。

  2、优化资源配置,分工协作执行

  根据案件不同特点,法律规定分别将行政强制执行的权力交付给行政机关和人民法院,可以有效优化资源配置,增强分工协作,推动执行进行。如金钱支付义务,“欧陆各国对于行为或不行为之执行,固均由行政机关自行为之,而有关公法上金钱给付之执行,则并非由行政机关自为执行。” 人民法院对其执行方式和执行手段比较成熟,行政机关的“委托执行”“代执行”都尚在发展中,这种执行交由人民法院执行则可以较高质量地完成。而对于对于较为专业或者需要即时执行的义务,法律规定由行政机关执行,则避免人民法院审查这一环节,既能减少执行时间,节省人力物力和司法资源,又能发挥行政机关具有专门知识、更为了解案情的优势,能够更好地达到执行目的。

  (二)双规制在理论与实践中的弊端及困境

  我国这种“双轨制”的强制执行模式,经过多年的探索和研究,取得了长足的进步,但是其在理论与实践当中体现出的弊端与困境也是显而易见的,这种缺陷主要体现在:

  1、理论方面的缺陷

  (1)缺乏统一立法,结构体系混乱

  我国没有统一的行政法典,行政强制执行制度缺少指导原则,立法上的不完善,导致行政机关和法院在强制执行权限分配上没有统一标准。散见的单行法律规定了我国强制执行的主体,既有行政机关自力执行,又有行政机关申请人民法院强制执行,还有行政机关既可自力执行,又可申请人民法院强制执行。这种错综复杂的规定,混乱的结构体系,必然会导致各个机关在权限划分、分工协作、相互配合上出现诸多矛盾和抵触,目前法律在行政机关强制执行与申请法院执行之间也没有设计良好的衔接以及矛盾调和制度,这种理论上的缺陷也直接导致在现实执行中出现各种弊端。

  (2)混淆司法本职,降低司法权威

  行政与司法本是两个分工截然不同的角色,但是当前我国将大部分行政强制执行案件交由法院实施,混淆了行政与司法的本职,有将人民法院变为行政机关的“执行局”之嫌,更易让人误以为“法院为行政机关执行、司法行政是一家”,严重降低司法权威,影响人民法院在群众眼中公正、中立的地位。行政机关作出的行政决定,却由人民法院负责执行,使司法与行政的职能错位,二者定位不清,角色不伦不类。同时法院对行政机关的执行申请采取的不是实质审查,其审查多数情况下流于形式,变为了“走过场”,加入这一程序已失去当初该制度设想的实际意义。

  2、实践当中的缺陷

  (1)降低行政效率,延缓行政决定实现

  在实践当中,有诸多没有强制执行权的行政机关将大量案件申请人民法院强制执行,大量执行案件流入法院,须经法院审查等多个环节和程序,这必然会降低行政效率,导致行政决定实现延缓,加入人民法院审查这一环节使得“行政权失去了独立性和完整性” 。同时,由于行政机关享有主要的行政强制执行权实基于公共利益的需要,行政机关为了公共利益所作出的决定,如果得不到及时执行,不仅使行政行为丧失拘束力、确定力和执行力,而且很可能导致国家处于无政府状态。

  (2)浪费司法资源,造成推脱卸责

  在“双轨制”的运营模式下,行政行为的效力始终处于不确定的状态下。 众多的行政执行案件需要依赖人民法院才能执行,使需要面对众多执行案件的法院执行机构在人员、资源的配置上更加捉襟见肘,浪费大量司法资源,增加了执行成本。同时,部分行政机关的执行申请目的只是为了推脱职责,把执行交由法院便万事大吉,具体执行结果已不重要,自己不再承担责任即可。

  五、我国强制执行模式的完善构想

  《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定,法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是《行政强制法》并没有对行政机关申请人民法院强制执行,法院裁定准予执行后由谁执行这一问题作出规定。因此可见,当前我国强制执行制度的完善,矛盾和焦点主要集中于哪些案件适于行政机关自行强制执行、哪些案件适于申请人民法院执行以及人民法院裁定准予执行的案件具体由谁进行操作这两大问题。

  通过本文以上分析,世界各主要法域的强制执行,无论法院是否作为审查确认者的角色出现,最后具体的执行大都是由行政机关来完成。著名比较法学家达维德所言:“每个国家依照各自的传统制定自己的制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语,很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉”。 通过吸收他国强制执行制度中精华的部分,结合具体本国实践,针对当前我国强制执行的现状,笔者认为,可以从案件的类型入手,根据案件的不同性质及特征,决定是由行政机关还是人民法院强制执行,并且在此过程中逐步将具有行政性、专业性、技术性的实施职能收归行政机关,以优化司法职权,实现强制执行制度的转变。

  (一)法律授予行政机关的强制执行权不得放弃

  法律授予了公安、海关、国安、税务等部分机关拥有强制执行权,则这些部门应严格按照法律规定,不能主动放弃强制执行权,转而申请人民法院执行。这些执行内容大多专业性、技术性较强,并密切关系着公共利益,影响着社会稳定的大局,法律授予强制执行权,就要求这些部门高质高效、又好又快地完成执行任务。如果它们再放弃强制执行权,去寻求人民法院执行,不仅不利于公共利益的维护、当事人合法权益的保护和社会的和谐安定,也很容易导致推脱责任、懈怠职责现象的发生。

  (二)将具有行政性职能的强制执行权赋予或收归行政机关

  吊销许可证、责令停产停业、强制传唤、强制清除、强制退还、强制拍卖、强制铲除、强制隔离、滞纳金、消除危险、排除妨碍、恢复原状等,这些事项大都具有确认性质或涉及到作为不作为,由行政机关负责强制执行更加快捷高效,简单易行,将这些具有行政性职能的强制执行权赋予或收归行政机关,则可以逐步改变当前严重依赖人民法院强制执行的现状。《行政强制法》第四十六条第三款规定:当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,经催告仍不履行的,在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关,可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。第五十条规定:行政机关依法作出要求当事人履行排除障碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利益关系的第三人代履行。这些规定实质上认可了行政机关另一种形式的强制执行权,通过逐步将具有行政性、专业性、技术性的强制执行权收归行政机关,在当前执行实践中也是一种趋势,这样不仅高效快捷,也能减轻法院执行负担,有利于在执行中实现行政机关和法院二者之间的共赢。

  (三)需要申请人民法院强制执行的案件

  对于涉及财产决定、不动产、限制人身自由的强制执行权由人民法院实施(公安机关享有的部分限制人身自由权除外)。人民法院对财产的执行有比较完善的措施和方式,而行政机关在此方面则比较欠缺,其“代执行”、“委托执行”都在实践发展中,当前由人民法院负责实施能够更为合理,也更加高质高效。不动产及涉及人身自由的执行与行政相对人息息相关,这些案件的执行也直接影响着社会的安定,由人民法院负责对其强制执行进行审查与执行,可以更加严格地对行政决定进行审查,防止错误执行状况的出现,不仅可以更好地保护相对人的合法权益,还可以有效地保障社会的和谐。

  (四)法院裁定准予执行后实施机关分配的构想

  由于目前我国仍是法院强制执行为主导,行政机关强制执行为辅助的现状,改变这个格局并不是一朝一夕能够完成的。所以申请人民法院强制执行的案件,法院裁定准予执行后具体由哪个机关进行操作,也是当前一大矛盾集中点。《行政强制法》对并无具体规定,笔者认为当前根据各地实践,也可依据案件的类型,暂探索以下几种模式:

  1、由法院审查裁定执行,交由行政机关组织实施

  这种模式即是行人民法院审查行政机关的申请,作出执行裁定后,由行政机关组织实施 。该模式可以适用于一些对地方社会影响较大的案件,如房屋拆迁、国土资源等领域的强制执行申请。 一方面,这样的案件维系着社会稳定的大局,交由人民法院对其执行审查监督,对能否执行进行把关,可以有效地预防和化解社会矛盾的发生,另一方面,在人民法院的监督下,行政机关进行执行工作,可以发挥其更加了解案情和当事人状况的优势,二者的相互结合、优势互补能够有效促进执行的顺利进行。

  2、由法院审查裁定执行,委托行政机关实施

  这种模式即是委托执行模式。人民法院可以根据不同的案件和案情,将法院的审查职能与执行职能进行分离,在法律规定的范围内,将相关执行事项委托给行政机关实施。这种委托执行的模式主要适用于一些行政机关更为熟悉和了解,比法院更为方便做的领域。如送达文书、调查信息等诸多项内容。这种执行方式需严格界定在法律规定的范围内,更要与具体案情相结合。如限制人身自由的强制执行,人民法院不宜委托给其他机关执行。

  3、由法院审查裁定执行,由行政机关予以配合组织实施

  这种模式即由人民法院审查裁定执行后,主要由人民法院进行执行,同时地方行政部门进行协调配合。行政机关的配合主要适用于一些需要及时掌握被执行人情况,行政机关更易查取被执行人信息的执行案件,如行政处罚案件中,行政机关更易了解违法者的个人情况和资产动向,由其为法院提供执行信息,人民法院再进行执行就能更加方便、高效,更容易达到执行目的。

  一个好的强制执行制度,不仅要兼顾历史和现实,更要调和好人权与效率之间的矛盾,理顺行政机关执行与法院执行之间的关系,使司法与行政各司其职,充分发挥各自优势。当前,建立一种既注重人权保护,又提高执行效率的强制执行制度,从案件的类型出发,根据案件的不同特点,规定案件执行的方式,不仅有利于合理分配行政强制执行权,让司法与行政的职能回归本位,也有利于化解执行矛盾,保护被执行人合法权益,提高执行效率,推进我国强制执行制度的构建与完善。

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