论公民监督权的行使

摘要：在宪政国家，公民依法享有监督国家机关及其工作人员的权利。对于监督主体而言，公民监督是一项重要的宪法权利。从动态过程看，公民监督是一种政治参与活动；就静态结构讲，公民监督体现了人民当家做主的宪政制度。

关键词：公民监督；宪法权利；宪政制度

所谓公民监督，就是基于“国家的一切权力属于人民”这一逻辑起点，公民对国家机关的活动和国家机关工作人员的行为实施监督。在我国，政权的人民性和政治的民主性，决定了公民有权监督国家机关的活动和国家机关工作人员的行为。公民监督有着明确的宪法依据，并受到宪法和法律的保障。
一、公民监督是重要的宪法权利
我国现行《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。根据上述规定，可以将公民监督权分为批评、建议权，申诉、控告权和检举权三种基本类型。其中，批评、建议权和检举权属于督政性的监督权，申诉、控告权属于维权性的监督权。
1.批评、建议权
批评权是公民对国家机关及其工作人员的缺点和错误提出谴责性意见的权利；建议权是公民对国家机关及其工作人员的工作提出建设性意见的权利。二者既有联系，又有区别。二者行使目的都是为了帮助国家机关及其工作人员改进工作，更好地履行职责；区别在于：批评权只在公民主观上认为国家机关及其工作人员存在缺点和错误的情况下行使，具有谴责性；而建议权则可以在国家机关及其工作人员的工作没有任何过错的情况下行使，是建设性的。
2.申诉、控告权
申诉权是指公民认为自己的合法权益受到违法、失当的行政决定或司法裁判以及国家机关工作人员的违法违纪行为侵害，向有关机关陈述理由、要求重新处理的权利。根据我国法律规定，公民行使申诉权主要有两种情况：一是对行政机关作出的行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为不服；二是对审判机关的生效判决或裁定不服。控告权是指自身合法权益受损的公民对于实施违法违纪行为的国家机关及其工作人员，进行告发和揭露的权利。公民对国家机关及其工作人员的控告，既可针对其职务行为，也可针对其执行职务以外的其他违法、违纪行为。
3.检举权
“检举权是公民对国家机关及其工作人员实施的损害他人合法权益或社会公共利益的违法失职行为向有关机关揭发事实真相，并请求依法处理的权利。”[1]检举权与申诉权、控告权的区别主要表现在：其一，申诉、控告人一般是自身权益受损的公民或组织，他们与监督对象的违法违纪行为有着直接的利害关系，而检举人则是与违法违纪行为没有直接利害关系的其他人员；其二，从行使权利的目的来看，申诉和控告的目的是为了维护自己的合法权益，在寻求权利救济的同时对有关国家机关及其工作人员进行监督，而检举的目的则是为了维护他人利益或公共利益，在监督国家机关及其工作人员的同时不存在自我寻求权利救济的问题。
二、公民监督是民主宪政的体现
公民监督既是社会主义民主政治的必然要求，也是法治国家公民政治参与的有效形式，在防治官僚腐败、保持国家机关廉洁方面具有其他监督系统难以替代的重要作用：一是监督主体具有广泛性。工人、农民、军人、知识分子、个体工商业者等，遍布各个地区、行业，无处不在、无时不有，任何腐败现象都难以逃过群众的眼睛。二是监督内容具有全面性。既包括工作监督，又包括行为监督和品质监督，涉及政治、经济、文化以及社会生活的各个方面，贯穿于权力运行的全过程。三是监督形式具有多样性。可以通过多种渠道，采用不同形式，行使宪法和法律赋予的监督权，如发表评论、写信、面谈、打电话、网上举报以及民主评议等形式。四是监督活动具有自觉性。或者是出于主人公的责任感，或者是为了维护自己的合法权益，前者是督政性的，后者是维权性的，无论属于哪种情况都是自觉自愿进行的。五是监督后果具有间接性。通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或者通过报纸、电台、电视台、网站等大众媒体进行揭露、曝光，以引起有权国家机关的注意，使之采取产生法律效力的措施，从而达到监督的目的。六是监督地位具有基础性。公民监督不仅自成体系，也成为人大监督、行政监督、司法监督乃至整个政治监督体系的基础。七是监督本质具有权威性。公民是国家和社会的主人，公民监督是来自权力主人的监督，政权的人民性和政治的民主性，决定了公民监督的权威性。八是监督网络具有隐蔽性。现代社会公共权力的触角深入到各个方面，凡是有公共权力存在的地方，就有公民监督的无形网络，使公共权力始终处于公民的监督之下。 [page]
需要指出的是，在我国现实生活中，由于种种原因，公民监督的威力和效能尚未得到充分的发挥，“实然”与“应然”之间还存在着较大的差距。对此，既不能无视问题的存在，也不能借此否定公民监督的基础性和权威性。
三、公民监督在民主宪政中的作用
　　在我国宪政体制下，国家的一切权力属于人民。“人民—人民代表—权力机关—执行机关”依次授权，形成一个完整的国家运行系统。公民的参政权主要是通过选举权、监督权和罢免权来实现的。选举权是基础，罢免权是保障，监督权则是选举权的继续和罢免权的前提。公民监督的目的在于约束公共权力运行过程，监控公共权力运行效益，防止和纠正公共权力运行过程中出现的偏误与紊乱。概括起来，公民监督权的宪政作用包括：
　　1.对权力正常运行的保障和导向
　　任何系统仅仅依靠自励都是难以持久维护有效运行的，公民监督作为一种外部压力，对于改善国家管理、保持国家机关的廉洁具有重要意义。仅仅把保证权力正常运行的重点放在对权力行使者的教育、促使其进行道德自律和自省，寄希望于权力行使者的信念、忠诚和其他品质，这在政治上是不严谨的。在对权力进行“软约束”的同时，还必须加强对权力的“硬监控”，让权力的主人对委托出去的权力实行有效的制约，才能弥补“软约束”的不足，保证国家权力行使的正确方向。
　　2.对权力偏离轨道的防范和矫正
“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。”[2]权力在被使用的过程中，往往会出现违背主人意志、偏离正常运行轨道的现象。它不仅损害国家机关的权威，造成公共资源的浪费，而且会损害社会成员的合法权益，影响社会稳定。因此，必须建立和完善权力运行的公民监督机制，通过各种具体而有效的监控手段，防止国家公职人员滥用手中掌握的权力。一旦发现权力偏离预定的运行轨道，就迅速做出反应，并按预定程序及时进行矫正和调整。
　　3.对权力行使者的惩戒和教育
　　根据民主宪政精神，使权力行使者对自己违法或不当行使权力所带来的后果承担相应的责任。既可以是行政责任，也可以是民事责任或违宪责任，如果构成犯罪，还要被追究刑事责任。通过惩处违法失职公职人员，使其对滥用或误用权力的行为承担相应的责任，既可以教育负有直接责任的当事人，使其从中吸取教训，避免再发生类似的事情；又可以使其他公职人员引以为戒，明白什么必须做、什么可以做，什么不能做，谨慎地用好自己手中的权力，避免违法或不当行为的发生。
参考文献：
[1] 李步云.人权法学[M].北京：高等教育出版社，2005.
[2] [美]詹姆斯?M.伯恩斯.美国式民主 [M].北京：中国社会科学出版社，1993.