【摘 要】我国现行《消费者权益保护法》尚未将保险消费活动纳入规范范畴，保险消费者的权益保护主要通过《保险法》及监管机关规章制度加以实现。目前金融业比较发达的国家和地区均已制定相关法律对保险消费者权益加以保护，并大都建立了独立的保险消费争议解决机构。结合我国监管实践经验及其他国家及地区的立法经验，建议我国制定《保险消费者权益保护法》，从立法层面解决保险消费者权益保护的适用依据问题，并将长期以来行之有效的制度、方法以法律形式确认下来。
一、保险消费者是否适用现行《消法》——从白某双倍索赔案说起
2007 年12月25日，白某投保了A保险公司的一款投资连结保险产品，但因过失未向A保险公司告知其视力残疾等疾病情况。2008年4月21日，白某向A保险公司补充告知相关疾病情况，A保险公司经核保认为白某的情况不应予以承保。2008年6月26日，A保险公司决定解除合同并向白某全额退还保费。2008年 7月3日，白某向法院提起诉讼，认为保险代理人存在欺诈行为，要求保险公司双倍赔偿保费及利息。本案经二审法院最终驳回白某诉讼请求。
本案中白某的诉讼请求是期望依据《消费者权益保护法》第四十九条规定的“双倍赔偿条款”，即“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”但法院最终并未支持其诉讼请求，原因在于：其一，关于“欺诈”的证据不足;其二《消费者权益保护法》第二条明确规定了该法的适用范畴，即“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护;本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”目前我国法律尚未将购买保险行为归属于“为生活消费需要”购买、使用的商品或接受的服务这一范畴，故不应适用《消费者权益保护法》，而应适用《保险法》有关规定。
目前北京、上海、江苏均有类似案例发生，司法实践中法院的审判态度也基本一致，认为根据现有法律规定，投保人并不属于《消费者权益保护法》中所规定的“消费者”。保险产品相比一般的生活消费品，具有无形性和虚拟性的特点，但是，投保人通过支付保险费，取得财产损失赔偿金或保险金给付的行为，从广义而言也是一种消费行为，针对保险消费等金融消费行为应当如何规范，对保险消费者的权益应当如何保护，正是本文试图探讨的问题。
二、“保险消费者”概念的学理分析
(一)保险消费者的范围——仅限于自然人，亦或包含机构?
目前国际较为通行的做法是将消费者限定为自然人。美国1999年《金融服务现代化法》对“消费者”的定义为“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”。欧盟《关于消费者信贷的指令》规定“消费者是指在指令所涉及的交易范围内，出于非贸易或非职业目的而实施行为的自然人”。而日本、我国台湾地区等认为符合特定条件的机构也属于消费者范畴。日本2001年《金融商品销售法》规定，“本法保护的对象为资讯弱势之一方当事人”，其内涵不仅包括自然人消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，也属于该法的保护范围。2011年6月29日台湾颁布的《金融消费者保护法》第四条规定：“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。前项专业投资机构之范围及一定财力或专业能力之条件，由主管机关定之。”可见，不符合一定财力或专业能力条件的非专业投资机构也属于台湾地区金融消费者保护范畴。
笔者认为，“保险消费者”应当限于自然人。从消费者的定义来看，各国对于消费目的的表述大多为“生活需要”、“个人需要”或“非经营需要”等，而上述需要体现的是自然人的生活属性。即便有些机构为其员工购买保险产品，其目的也是为了提高员工福利，最终目的仍是为提高生产经营效率。该等保险消费的消费者应当界定为作为被保险人或受益人的自然人。保险消费者不限于投保人，也应包括被保险人和受益人，因被保险人和受益人虽然没有直接支付保险产品或服务的对价，但却享受或可能享受该保险产品或服务所带来的利益。
(二)保险消费者是否应与投资者严格区分?
投资是指投入现金购买某种资产以期望获取利益或利润的行为。消费行为与投资行为存在本质区别，前者的行为不以获取收益为目的，而后者的行为当然以获取收益为目的。日本《金融商品销售法》规定在销售银行、信托、保险等具有投资性质的金融商品时，金融从业者必须承担说明义务和适当销售义务，否则应当承担投资本金损失的赔偿责任。结合其他相关规定可见，日本将对于投资者的保护扩展至对消费者的保护，并将其纳入金融消费者的概念范畴。而美国在金融危机后颁布的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》将证券、期货等投资品与消费品区分开来。
就保险市场而言，一方面保险企业为消费者提供满足其基本保障需要的保险产品及服务，如传统定期寿险、重大疾病险、意外险等保险产品及相关服务;另一方面保险企业也为其客户提供多种包含以盈利为目的的投资理财产品及服务，如近年来新兴的投资连结型保险产品及相关服务。随着保险产品的综合化发展趋势，为满足消费者的多样化理财需求，投资和消费有时被同时包含在某类金融产品中，此时具备投资者身份的保险客户也需要承担其资金用于投资部分对应的可能风险。笔者认为，应当制定保险产品分级制度，将以保障为主的保险产品纳入到消费品范畴，而具有投资性质的理财产品则应当属于投资品。
三、各国金融消费者权益保护经验
(一)颁布单行法律
英国2000年《金融服务与市场法》首次使用“金融消费者”的概念。日本2001年4月1日施行的《消费者合同法》和《金融商品销售法》两部法律都以消费者保护为出发点。2009年10月22日、12月11日，美国众议院先后表决通过《金融消费者保护机构法案》和《华尔街改革与消费者保护法案》，标志着美国金融消费者保护改革迈出重要步伐。我国台湾地区于2011年6月29日颁布《金融消费者保护法》，规范了“金融消费者”的法律概念，设置财团法人性质的争端解决机构，构架了法制化的金融纠纷解决机制，是台湾地区金融消费者权益保护的重大突破。
瑞典于1980年通过了《消费者保险法》，是一部针对保险业的专门消费者法。该法共计四十三个条文，适用于消费者为私人目的而与保险公司订立之保险合同。该法客观上确立了一个以私人目的订立的保险合同是消费合同的观念。
(二)设立独立争议解决机构
金融危机后，美国于2010年7月出台《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，，要求美联储内部设立独立的消费者金融保护机构——消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，简称“B”)。B享有独立人事权、拥有独立预算、有权自主制定消费者保护规则，并具有一定的检查执法权，确保消费者获得的金融产品简单清楚、信息透明。当发生金融纠纷时，通常由消费者先与金融机构直接协商，若协商不成，则消费者可向B进行投诉，B有权组织调解并要求金融机构采取补救措施;同时，若B发现金融机构违反了保护消费者有关法规，则可以直接采取执法行动。
英国1986年就已通过《金融服务法》，成立金融服务管理局(Financial Services Authority，简称FSA)，负责所有金融销售争议案件。金融危机后根据《金融服务与市场法》的规定，将原银行、保险、投资、证券等8个投诉专员小组合并为一个法定的统一的金融投诉处理机构——金融申诉专员服务计划(Financial Ombudsman Services, 简称FOS)，负责中立地解决消费者与金融机构之间的争端，并有权进行调解或作出裁定。若争端发生，消费者应当先向金融机构投诉，若对投诉处理结果不满意，则可向FOS投诉;若消费者或金融机构不服FOS的裁定结果，可以申请复核。但针对最终裁定结果，若消费者接受，则金融机构必须接受;若消费者不接受，仍可诉诸法院。FOS对消费者投诉不收取任何费用。
我国台湾地区《金融消费者保护法》不布的设立独立的财团法人性质的金融消费争议处理机构，并设置由9至25位委员所组成的评议委员会。争议处理机构等同法庭的功能，受理金融消费者申请评议后，结果效力将等同民事判决。
四、我国保险消费者权益保护现状及立法期待
(一)我国保险消费者权益保护现状
2009年新《保险法》的修订特别加强了对消费者主要是投保人和被保险人利益的保护。2012年全国保险监管工作会议上，中国保监会主席项俊波明确提出了“保险消费者”的概念，并将“切实保护保险消费者利益”确立为保险监管的核心原则。现阶段我国对于保险消费者的权益保护主要体现在以下几个层面：
1.法律
自 1995年首部《保险法》制定以来，“保护保险活动当事人的合法权益”就被确认为立法目的之一并沿用至今。《保险法》对保险消费者分为两个层面，一是对投保人和被保险人整体利益的保护;二是对投保人和被保险人个体利益的保护。现行2009年版《保险法》更是在2002年版《保险法》的基础上增设了“不可抗辩条款，”规定合同成立满2年则保险人不得解除合同;其他条款的修订也进一步规范了保险人各项义务及履行方式、期限等，并将投保人、被保险人及受益人过错的主观要件由故意和过失调整为故意和重大过失，减轻了保险消费者的注意义务。2009年《保险法》的修订使得保险合同双方利益更加平衡，消费者权益得到更好的保护。
2.行政监管
中国保险监督管理委员会成立于1998年1月1日，根据国务院授权履行全国保险行业行政管理职能。一方面，通过对保险公司经营活动的监管，保证保险活动的正常进行，从而间接实现对保险消费者权益的保护;另一方面，保监会通过一系列规范性文件及相关举措直接实现对保险消费者权益的保护。2012年1月17日，保监会下发《关于做好保险消费者权益保护工作的通知(保监发〔2012〕9号)，对保险消费者权益保护工作提出全面要求。
行政监管是我国目前对于保险消费者权益保护的重要手段，近年来监管主要举措包括： 2011年10月，保监会设立保险消费者权益保护局、保监局局长接待日制度、社会监督员制度;并设置全国统一投诉热线12378;建立保险纠纷调处机制。截止2012年3月1日，已有23家保监局辖区设立了89个保险纠纷调解机构;据悉，监管部门还将出台关于保险消费者投诉处理、理赔服务标准、人身保险业务经营和开展保险消费者教育等方面的工作制度。
3.行业自治
中国保险行业协会成立于2001年 2月23日，是中国保险业的全国性自律组织，是自愿结成的非营利性社会团体法人。行业协会在行业自律的同时也在关注保险消费者权益保护，如北京保险行业协会与当地法院建立联动调解工作机制，大大增加了诉前调解的成功几率，减少消费者诉讼成本。
4、诉讼仲裁
近年来保险消费者法律意识加强，保险合同纠纷引起的诉讼仲裁也日益增多。而我国当前保险诉讼仲裁司法实践中，司法机关通常认为消费者处于弱势地位从而产生一定程度的倾向性。
(二)对我国《保险消费者权益保护法》的立法期待
目前我国法律制度尚未将“保险消费者”纳入“消费者”的概念，且现有的《消费者权益保护法》已不能适应新兴的金融消费行为规范需要，从而导致对于保险消费者的权益保护在法律层面有所缺失，更多地需要监管部门通过行政手段加以管控。为加快金融法治建设步伐，完善消费者权益保护法律体系，建议我国制定单行《保险消费者权益保护法》，为明确保险消费双方权利义务、依法保护保险消费者权益提供法律依据，从而进一步促进保险行业的可持续健康发展。
总结我国对于保险消费者权益保护的实践经验，结合国外立法经验，未来制定的《保险消费者权益保护法》应包括以下几个方面的内容：
1、明确“保险消费者”及“保险消费行为”的定义。应当明确界定投资行为与消费行为的区别，即将购买非投资性质的保险产品及享受保险服务的行为认定为消费行为，并将用于投资的保险产品排除在外。应当明确“保险消费者”限于自然人，具体包括投保人、被保险人及受益人;机构购买保险产品的行为属于采购员工福利行为。
2、明确保险消费活动应当遵循的基本原则。保险消费活动应当遵循公平、平等、自愿及诚实信用原则。
3、明确保险消费者及保险公司双方权利义务及责任。重点应当明确在何种情形下保险公司应当以经营者的身份对保险消费者承担何种赔偿责任。相对于一般消费品，保险产品具有其特殊性，具有风险分摊的功能，其原理在于集合多数人的资金弥补少数人的损失，保险事故发生时消费者取得的保险金额会远远大于其支付的对价即保险费，因此保险产品的价值及消费者的损失不能以针对一般消费品的方式进行衡量。另外，以人寿保险为例，并非所有人都有资格成为人寿保险产品的消费者，保险公司需要对保险消费者的投保资格进行审核并做逆向筛选，因此对于不符合投保条件却以隐瞒、欺骗等方式购买了保险产品的群体，不宜认定为保险消费者，保险公司在一定期限内有权与其解除合同。
4、将独立保险争议处理机构的设立及前置程序法定化。我国目前保险争议的处理途径多样但较为分散，主要包括保监会下设的投诉热线、消费者权益保护局、各地保监会调解组织、各地保险行业协会调解组织、司法机关等，消费者维权途径虽然比较多，但各争议处理路径之间具体分工及效力等级不明确，导致消费者多头投诉、反复投诉，既不利于纠纷的快速解决，也在一定程度上浪费了公共资源。建议以立法形式确立独立的第三方保险争议处理机构(如保险消费者权益保护局)，可聘任具备深厚专业素养或丰富实务经验的专家、学者及社会人员，并将该程序设定为诉讼仲裁的法定前置程序，其他现有投诉途径可以发挥线索搜集、投诉引导等辅助作用，将保险争议进行集中，统一归口处理;如若对处理结果不服，双方均可再提起诉讼仲裁程序。同时，该机构在处理保险争议的过程中，如果发现保险公司存在违规现象，应当及时向监管部门汇报;对于处理结果，也应及时向监管部门反馈。
5、应当添加保护保险消费者个人信息相关内容。《保险法》第116条仅规定了不得“泄露在业务活动中知悉的投保人、被保险人的商业秘密”，但并未对于投保人、被保险人及受益人个人信息的保护进行规定。而监管部门已经对此客户信息的保密问题提起注意，尚未出台的《人身保险业务经营规则(征求意见稿)》第七十四条就规定：“保险公司应当建立客户信息保护机制,对投保人、被保险人和受益人信息严格保密，不得非法获取、使用或倒卖客户信息资料，防止客户信息泄露。”同时规定了相应的行政处罚措施。立法层面也应包含对保险消费者个人信息保护问题，同时规定相应民事责任。
6、应当合理保护保险消费者权益，适度平衡保险活动双方利益，维护保险行业的健康可持续发展。由于保险公司在专业知识及经济实力上相对于消费者均处于优势地位，故立法及司法实践均更加侧重对于消费者权益的保护。然而，对保险消费者的过度保护，实则损害了保险公司的合法权益，长远角度来看并不利于保险业的健康发展。例如，不久前北京7.21特大暴雨造成大量车辆因进水后强行启动导致发动机损坏，其中大部分车主仅承保车损险而并未承保涉水险，但最终经法院判决或调解而通融赔付甚至全额赔付的保险公司不在少数。若无论是否购买涉水险都应予以理赔，最终结果只能是车损险保费的集体上调。如此“保护”，虽然保护了少数未购买涉水险而出险的车主利益，实质却损害了其他为涉水险支付保费而未出险的车主利益，同时也损害了保险公司的利益和行业的健康发展。
五、结语
20 世纪90年代以来，我国保险业快速发展，保险消费者这一群体悄然而生。由于保险产品的专业性及复杂性，保险消费者在消费活动中处于弱势地位，因此，加强对保险消费者的权益保护就显得尤为重要。但对于保险消费者权益的保护应当合理适度，不应矫枉过正，不宜要求商业性质的保险公司承担过多的社会责任。保险消费者权益保护本质目的在于弥补消费者弱势地位，平衡保险活动中双方地位，促进保险行业健康可持续发展。
结合国内外经验，为促进保险行业持续健康发展，我国应当建立一套完整的保险消费者权益保护法律体系，首先，应当提高立法层级，制定《保险消费者权益保护法》作为保险消费者权益保护基本法;其次，应当明确法律适用原则，《保险消费者权益保护法》与《消费者权益保护法》是特别法与一般法的关系，前者有规定的应当适用前者规定;再次，应当理顺规章制度与基本法之间的关系，对于现有的监管规章制度，合理的保留，不适用的删除或修改，同时应当为监管部门保留制定具体规则的空间;最后，设立法定的、统一的、独立的保险争议处理机构，并将该投诉程序设立为诉讼仲裁的法定前置程序，一方面避免消费者多头投诉，另一方面也有利于保险纠纷处理的专业性及快捷性。
作者：张迪
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