编者按 6月22日，十一届全国人大常委会第九次会议第二次审议国家赔偿法修正案草案。修订草案对公民可以申请国家赔偿的范围进行了扩展;删除了以违法性作为国家赔偿的前提的规定。本文作者选取了地市两级检察机关九个刑事赔偿案件，比较全面地分析了刑事赔偿案件的成因，并提出了应对策略，对于国家赔偿法的修订不无借鉴意义。
自1995年国家赔偿法颁布实施以来，刑事赔偿案件逐年增加。这一方面反映了国家法制不断进步的事实，另一方面也反映了国家机关行使职权需要不断完善的客观现状。对刑事赔偿案件进行成因分析及应对策略的探讨，对刑事法律制度及国家赔偿法律制度的完善都有积极的意义。
一、刑事赔偿案件的基本数据
笔者从某市两级检察机关给予刑事赔偿的案件中抽取了九个样本。样本涉及的范围:侦查机关既有市、区两级公安机关，也有市、区两级检察机关;审查逮捕或提起公诉的机关既有市级检察机关也有区级检察机关;案件终结机关既有市、区两级检察机关，也有省、市两级审判机关;赔偿义务机关既有市、区两级检察机关，也有市级检察和审判机关。样本反映:支付人身自由赔偿金共人民币59万余元;案件涉及合同诈骗、故意伤害、贷款诈骗、抢劫、杀人、受贿等罪名;案件处理结果中，证据不足不起诉5件、证据不足判无罪3件、判决不构成犯罪1件;程序处理的，抗诉4件、撤回起诉2件、撤回抗诉4件。刑事赔偿的种类有:共同赔偿2件、单独赔偿7件;自主确认5件、复查确认1件、批复确认2件、赔偿委员会决定1件。
二、刑事赔偿案件的成因分析
(一)侦查证据不足
在样本案件中，均发生了危害社会的行为，涉及合同诈骗、贷款诈骗、故意伤害、抢劫、杀人、受贿等严重犯罪，都有证据表明犯罪嫌疑人与案件有联系，侦查机关对犯罪嫌疑人立案侦查并无不妥，只不过证据不够充分。只有一件因全国人大常委会对犯罪主体资格的立法解释，而终止了对犯罪嫌疑人刑事责任的追究。其余八件均因证据不足的原因，最终未能追究犯罪嫌疑人的刑事责任。
(二)审查逮捕质量不高
样本在审查逮捕阶段，有两件在有证据证实发生了犯罪事实，有未经查证属实的材料反映犯罪事实是犯罪嫌疑人所为的情况下作出了逮捕决定，而之后经查证不实的。有两件在有证据证实发生了犯罪事实，但没有证据证实犯罪事实是犯罪嫌疑人所为的情况下作出了逮捕决定，而之后证据状况仍然没有改变的。有四件是在犯罪嫌疑人实施了危害社会的行为，但证明其犯罪故意的证据不足，以致证明是否发生了犯罪事实、罪与非罪的证据不足的情况下作出了逮捕决定，而之后证据状况仍然没有改变的。有一件则是在犯罪嫌疑人实施了危害社会的行为，但其身份不符合犯罪主体要求的情况下作出了逮捕决定。从样本证据状况看，均不符合刑诉法以及两高三部一委关于逮捕条件的规定，而检察机关作出了逮捕决定，最终形成违法行使职权对公民人身权利造成侵害的结果。[page]
(三)审查起诉力度不够
在样本所经诉讼程序中，有五件是由检察机关作出证据不足不起诉而终结诉讼程序的。面对刑事案件证据不足的状况，检察机关大多只是退回侦查机关补充侦查，而少有积极行使自行补充侦查权。但往往因为侦查机关对审查起诉证据要求的不理解等原因，而导致补充侦查效果不佳。在这种情形下，检察机关又大多以证据不符合起诉条件为由，被动地作出不起诉决定，而少有主动地利用法庭审理，进一步查清案件事实。在大部分发生赔偿的刑事案件中，检察机关并没有积极和坚定地履行法律所赋予的控诉犯罪的基本职责。另一方面，检察机关在审查起诉阶段，缺乏对犯罪嫌疑人合法权益的保护以及对强制措施的审查监督。样本中，59万余元的赔偿金，绝大部分是由审查起诉及其以后阶段的羁押时间所导致，审查起诉及其以后阶段的羁押时间与侦查羁押时间之比最高的达到14:1。
(四)审判监督软弱
样本中，有两件是撤回起诉，有四件抗诉，有四件是撤回抗诉，呈现出大部分不起诉、起诉了撤诉、判了无罪不抗诉、抗诉了又撤回抗诉的消极情形。典型的是吴某案。吴某因涉嫌受贿被刑事拘留，并决定逮捕，后被提起公诉，市中级人民法院以吴某犯受贿罪，判处有期徒刑二年。判决后，吴某不服上诉，市人民检察院也认为判决有误提出抗诉，但省人民检察院撤回抗诉，案件被发回市中级人民法院重审。市中级人民法院以事实不清、证据不足为由判决吴某无罪。市人民检察院提出抗诉，省人民检察院再次撤回抗诉。至此案件诉讼终结。吴某向市中级人民法院及市人民检察院提出共同赔偿申请，市中级人民法院及市人民检察院决定共同赔偿吴某人身自由赔偿金人民币6万余元。
司法实践中，上级法院对下级法院的判决少有直接改判，法院对检察机关提起公诉的案件，感觉证据不足的大多建议检察机关撤回起诉。这样的做法实际上削弱了审级设置的功能，模糊了检察机关与审判机关的区别，妨碍了被告人以及被害人诉权的行使。对此，检察机关并没有积极地履行审判监督职责，而是采取了顺势而为的态度。这既是法院没有严格遵守科学、公正的诉讼程序的一种反映，也是检察机关履行审判监督软弱的表现。这样的情形不仅仅表现在个案操作中，而且呈现出一种普遍的趋势。这是刑事赔偿中大部分原案为不起诉案件的主要成因，而且是影响刑事赔偿案件数量的因素之一。
[page](五)赔偿法规冲突
样本中有两件是检察机关与审判机关共同赔偿，七件是检察机关单独赔偿，其中检察机关被动地对侵权情形予以确认的有四件，全部由基层院作出。赔偿法规冲突是导致出现这些情况的主要原因。国家赔偿法没有规定侵权确认的具体程序及条件，而最高人民检察院、最高人民法院关于刑事赔偿案件侵权确认的范围、标准等方面的规定也不一致。这导致司法实践中对确认程序的正当性及有效性，以及侵权确认主体的确定存在不同的观点，尤其是检察机关与审判机关的分歧很大，造成实践中检察机关与审判机关，甚至检察机关内部对这些问题的认识不一致。这是检察机关办理刑事赔偿案件确认率低，以及检察机关、审判机关在刑事赔偿案件的审理过程中作出不同甚至相反的决定的重要原因。目前对国家赔偿法的修改已经提交全国人大常委会讨论，可望改善这种冲突及缺陷的局面。
三、刑事赔偿案件的应对思考
(一)通过审查逮捕引导侦查机关提高侦查水平
当侦查机关提请审查逮捕，往往时间短、材料少，怎样才能对客观事实的性质作出正确的判断，怎样才能对进一步搜集证据的可能性作出可靠的评估，怎样才能对逮捕的必要性作出恰当的把握，是摆在检察机关侦查监督部门面前迫切而重大的现实问题。笔者认为，在刑事案件的侦查过程中，侦查机关加强证据的充分搜集和有效固定，对于案件的正确处理具有决定性的作用。而作出正确逮捕决定的前提，是审查逮捕人员具备丰富的刑事案件办理经验和扎实系统的业务理论基础。因此，一方面我们应当重视侦查监督部门优良办案人员的配备，通过审查逮捕引导侦查;另一方面应该重点思考怎样才能走出“以捕代侦”的怪圈，改变目前耽于刑事诉讼法层面的批准逮捕，却疏于宪法高度的主动监督这种不合理的局面。积极地研究和审慎地实践非羁押性的刑事诉讼保障措施，无疑对刑事法律之打击犯罪与保障人权双重价值目标的实现具有重大的意义。
(二)积极坚定地履行检察机关控诉犯罪、保障人权和审判监督的基本职责
法律赋予检察机关的基本职责之一是控诉犯罪，而非对犯罪嫌疑人行为的定罪乃至量刑。积极地实施补充侦查、完善案件证据体系、追诉遗漏之罪之人、准确适用法律、公正客观地展示证据、科学严谨地论证指控，是检察机关履行控诉职责的具体体现。保障人权则是法律赋予检察机关的另一重要职责。审查侦查活动是否合法、查明是否属于不应追究刑事责任的情形、听取被害人和犯罪嫌疑人的意见、判断采取的强制措施是否适当，则是这一职责的具体内容。因此，检察机关在审查起诉阶段对诉讼结果的预测、评估，科学、灵活的公诉策略的研究和采用，以及严格履行宪法所赋予的保障人权职责，不仅关系到公诉的成功与否，也关系到检察机关刑事诉讼成本的大小，更关系到被害人和犯罪嫌疑人合法权益的保障问题。[page]
法院审判及其审级的设置是现代司法制度的公正、理性安排，检察机关没有必要对法院的无罪判决心怀芥蒂，也没有必要囿于公诉指控的某些瑕疵而不敢起诉、不敢抗诉或不愿支持抗诉，更不应当为了减少或防止无罪判决的发生，而在证据不足的情况下撤回起诉。这样的做法与最高人民检察院的规定直接冲突，是一种违法行为，应当坚决地予以纠正。事实上，证据不足不起诉的案件与证据不足宣告无罪的案件，在引起刑事赔偿的作用上并无二致，法院赔偿委员会更将二者等同对待。检察机关基于自身功利性的考虑，在刑事诉讼过程中所采取的不起诉措施，并没有给检察机关带来免除刑事赔偿义务的效果。检察机关应当建立正确的刑事诉讼理念，主动地纠正自身以及法院在审判阶段的违法行为，在案件证据的判断、事实的认定以及法律的适用上，发挥法律监督机关应有的水平及职责，探索非羁押诉讼模式的运用和创新，从而促进我国刑事法律制度的不断完善和发展。
(三)将司法机关行使职权合法性确认制度作为刑事案件防错纠错的常设重要机制
通过审查原刑事案件中存在的问题，分析产生的具体原因，找出解决办法，制定预防措施，从而促使司法机关深刻反思、检讨其具体司法行为的合法性和依据的充分性，从中吸取经验教训，推动司法机关改进执法行为，对于防止刑事赔偿案件的产生具有十分重要的作用。因此，可以将检察机关的刑事赔偿工作定位为“监督中的监督”，在刑事赔偿案件的审理过程中，由司法机关行使职权合法性的确认带动防错纠错机制的运行，对原刑事案件中的存在问题及需要改进的事项提出监督意见，将司法机关行使职权合法性的确认制度，作为刑事案件防错纠错的常设重要机制。这样不仅会给刑事案件办理水平的提高和改进提供相当重要的保障，而且可以通过不断地总结和完善，使之成为推进法治国家建设的重要内容。
