尹律师解读2022年中央一号文件相关土地问题

笔者：尹利兵律师

2022年2月22日发布了《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“新一号文件”）。这是新世纪以来指导“三农”工作的第19个中央一号文件。该文件提出接续全面推进乡村振兴，确保“农业稳产增产，农民稳步增收，农村稳定安宁”的“三稳”目标，并对扎实有序做好乡村发展，乡村建设、乡村治理等重点工作给出全面指导意见。而“三农”工作中，其中土地问题又是乡村问题的核心之一，是文化和旅游项目开发中不可或缺的内容，是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一，也是乡村振兴工作的主要侧重点之一。笔者看来，新的一号文件关于农村土地问题，主要存在以下几方面的要点：

一、确保耕地红线和制定耕地保护硬措施。新一号文件要求落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，各级政府要足额带位置逐级分解下达耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，把耕地保护作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。文件要求，严格落实耕地利用优先秩序，完成高标准农田建设阶段性任务，引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地。提出2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩，实施重点水源和重大引调水等水资源配置工程。抓好黑土地保护性耕作8000万亩，不断提升耕地质量，真正做到农田就是农田，而且必须是良田。同时，即将启动全国第三次土壤普查。很显然，对于如何保住18亿亩耕地红线，中央提出了切实可行的措施要求。

二、严格规范村庄撤并和乡村建设。今年中央一号指示强调“村镇合并”的重要性，在“村镇合并”过程中，随意撤并村庄，融入大社区，不可违背农民的愿望，提出了更严格的要求，避免一些地方村镇为了达成业绩，胡搞乱搞，违背政策初衷。文件指出：落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进。坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，把握乡村建设的时度效。立足村庄现有基础开展乡村建设，不盲目拆旧村、建新村，不超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设，避免无效投入造成浪费，防范村级债务风险。统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划，严格规范村庄撤并。

三、加快落实产业融合发展用地政策。新一号文件也提出了加快落实保障和规范农村一二三产业融合发展用地政策的要求，具体包括要重点发展农产品加工业、乡村休闲旅游、农村电商三大产业；大力发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的县域富民产业，促进农民就地就近就业创业；支持农业大县聚焦农产品加工业，引导企业到产地发展粮油加工、食品制造。推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，培育优势特色产业集群，继续支持创建一批国家农村产业融合发展示范园。实施乡村休闲旅游提升计划。支持农民直接经营或参与经营的乡村民宿、农家乐特色村（点）发展。将符合要求的乡村休闲旅游项目纳入科普基地和中小学学农劳动实践基地范围。未来，乡村文旅用地将更为集约化和规范化。

四、抓好农村土地改革重点任务落实。文件明确国家将进一步扩大乡村振兴投入。提出支持地方政府发行政府债券，用于符合条件的乡村振兴公益性项目，为乡村振兴提供良好的财政和金融环境。对于农村土地继续深化改革，主要内容包括：开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。健全农垦国有农用地使用权管理制度。开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。
  五、保障“菜篮子”和加快发展设施农业。加大力度落实“菜篮子”市长负责制。稳定大中城市常年菜地保有量，大力推进北方设施蔬菜、南菜北运基地建设，提高蔬菜应急保供能力。因地制宜发展塑料大棚、日光温室、连栋温室等设施。集中建设育苗工厂化设施。鼓励发展工厂化集约养殖、立体生态养殖等新型养殖设施。推动水肥一体化、饲喂自动化、环境控制智能化等设施装备技术研发应用。在保护生态环境基础上，探索利用可开发的空闲地、废弃地发展设施农业。由此可见，发展设施农业推进智慧农业发展，促进信息技术与农机农艺融合应用，还需要进一步加强农民数字素养与技能培训，加快农村信息基础设施建设。