重庆佰鼎律师事务所   叶礼辉

     【要旨】

       1、行政协议兼具行政性和协议性的特点。人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法及民事法律规范关于民事合同的相关规定。

       2、行政机关为了维护国家利益或实现公共利益时，可以依法行使行政优益权单方变更或解除协议，但不得以行使行政优益权为由随意变更或解除行政协议行。

     【基本案情】

       1999年3月5日，重庆某塑料公司（甲方）与重庆某配件厂（乙方）签订《企业兼并协议书》，约定甲方兼并乙方包含土地出让价值在内的全部债权、债务、净资产及所有职工。该协议书经公证处公证。

       1999年3月11日，重庆某区经济体制改革领导小组作出《关于重庆某塑料公司对重庆某配件厂实施兼并方案的批复》，同意“重庆某塑料公司对重庆某配件厂实施兼并方案”。

        1999年4月15日，重庆某区政府作出《关于重庆某配件厂国有资产产权转让的请示的批复》，同意转让重庆某配件厂国有资产产权。

      1999年4月18日，重庆市某区国有资产管理局与重庆某塑料公司签订《重庆某配件厂国有资产产权转让合同》，约定由重庆某塑料公司对重庆某配件厂实施兼并，有偿接收全部资产，承担全部债权债务，妥善安置全体职工。重庆某塑料公司此后名称变更为重庆某实业公司。

       2007年6月18日，重庆某实业公司（甲方）与重庆某机械公司（乙方）签订《职工转移接收协议的补充协议》，约定：包括原重庆某配件厂职工宿舍的房屋资产在内的其余所有资产全部转移到重庆某机械公司；房屋转移接收的房权证包括房权证103字第0××3号；重庆某机械公司接收该协议约定的所有房产，并享有房产的所有权。

       2016年11月29日，重庆市某区政府作出《关于压配厂片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》，房权证103字第0××3号房屋在征收范围。同日，该府作出《关于某区压配厂片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的公告》，明确了征收项目名称、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、补偿安置方式、房屋征收补偿方案等内容；征收部门为某区房屋管理局（被告某区住建委前身）。

       2016年12月，某区房管局（甲方）与重庆某机械公司（乙方）签订《附生效条件征收国有土地上房屋征收货币补偿协议书》（简称《补偿协议书》），甲方征收乙方产权证号为房权证103字第0××3号房屋；该房屋的货币补偿款合计241967.47元。同日，双方签订补偿费用结算表，对征收补偿金额予以确认。

      2018年5月21日，某区国有资产监督管理委员会（简称某区国资委）作出《关于原重庆某配件厂8套职工住房产权有关问题的情况说明》，载明：原重庆某配件厂职工家属区内尚未变更产权人的住宅，仍然属于国有资产，应当依法按照国家相关规定处理。

       2019年6月3日，重庆市某区政府会同该区纪委监委、区政府办、区经信委、区国资委、区司法局、区住建委等部门负责人召开专题会议，形成了会议纪要，主要内容：1.该区在实施压配新村片区旧城改造中，发生原压缩机配件厂8套职工住房征收对象错与重庆某机械公司签订征收补偿协议并支付70%的补偿款，导致职工上访不断；2.会议明确由区经信委、区住建委、区国资委等部门，立即约谈重庆某机械公司，要求该公司将已经收到的8套职工住房的征收补偿款全额退回，并妥善处理相关善后问题。

       2019年9月12日，某区国资委向某区住建委作出《关于妥善处置原重庆某配件厂职工住房征收补偿事宜函》，建议某区住建委尽快启动并撤销原某区房管局与重庆某机械公司签订的征收补偿协议，并依法追缴已经支付给该公司的征收补偿款。

       2019年9月19日，某区住建委向重庆某机械公司作出《关于撤销压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》（简称《撤销协议决定》），认为房权证103字第0××3号房屋所有权人为重庆某配件厂，因现产权人存在争议，为保障国有资产，决定：撤销征收部门与重庆某机械公司签订的《补偿协议书》。重庆某机械公司不服，诉至法院。

     【审判】

      一审判决：撤销某区住建委于2019年9月19日作出的《撤销协议决定》。

      二审判决：驳回上诉，维持原判。

     【评析】

       本案争议的焦点问题是：某区住建委能否撤销《补偿协议书》？

      一、《补偿协议书》的性质及法律适用

    （一）《补偿协议书》性质为行政协议

     《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议案规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

       案涉《补偿协议书》符合行政协议的特征：

     （1）从签约主体看，该协议甲方为行政机关某区房管局，乙方为民营企业重庆某机械公司，双方处于不平等的法律地位。

    （2）从签约目的看，该协议系行政机关为实现征收房屋之行政管理目的而与行政相对人达成的契约。

     （3）从协议内容看，该协议主要约定甲方依法对乙方房屋进行征收，并按照房屋评估价对乙方进行货币补偿。系行政机关与行政相对人在友好协商基础上形成的共识，既具有行政性，又具有协议性。

      （二）《补偿协议书》效力及行政协议纠纷应适用的法律

       最高院《行政协议案规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

       人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

        据此，对《补偿协议书》的法律效力，以及对某区住建委作出的撤销《补偿协议书》之决定是否合法，是否应予撤销，应依据《行政诉讼法》、《行政协议案规定》相关规定，参照被告某住建委作出被诉决定时有效的《民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、《合同法》、《民法总则》等法律法规、司法解释相关规定进行审查、评判。在行政法律规范与民事法律规范相关规定不一致的，以行政法律规范相关规定为准。

        二、行政优益权的内涵与外延

     （一）学界对行政优益权的论述

      无论是《行政诉讼法》，抑或是最高院《行政协议案规定》，均未出现“行政优益权”这一概念。但在行政法学界及司法实践中，不少文献资料及司法裁判文书已广泛使用“行政优益权”一词，并对其内涵与外延进行了阐述。

       有观点认为，行政优益权是指行政机关在行政合同签订、履行中的诸种权利，具体包括：（1）合同内容单方决定权；（2）对合同相对人的选择权；（3）合同履行指挥权和检查监督权；（4）合同单方变更权与解除权；（5）对违反合同的制裁权。

       也有观点认为，行政优益权包含行政机关对行政合同的单方面变更和单方面解除权，具有专属性、单方性、统一性的特点。

      （二）司法机关对行政优益权的认定

     （2017）最高法行申4589号裁定书认为，“行政协议强调行政性是必要的，……也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。”

      （2017）最高法行申3564号裁定书认为，“行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。”

     （三）法律法规、司法解释关于行政优益权的相关规定

       最高院《行政协议案规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

       前述规定尽管未出现“行政优益权”这一概念，但已经包含学界关于行政优益权概念的核心、本质内容；前述（2017）最高法行申4589号案、（2017）最高法行申3564号案裁定书中关于行政优益权的论理也与最高院《行政协议案规定》第十六条第一款规定高度契合，该规定实际上已成为司法机关审理行政协议纠纷案时，对行政机关行使行政优益权单方变更或解除行政协议是否应予支持的法律依据。

     （四）行使行政优益权的基本条件

      据此，合法的行政优益权应具备的基本条件为：

      1、对象要求。行政机关只能对已经成立并生效的行政协议行使行政优益权，而不能对未成立或未生效的行政协议行使行政优益权。

       2、主体要求。只有具有依法签订、履行行政协议职责的行政机关才能行使行政优益权，不具有签订、履行行政协议职责的行政机关无权行使行政优益权。

      3、目的要求。行政机关必须基于维护国家利益、社会公共利益之目的才能行使行政优益权。

       4、紧迫性与必要性要求。只有在行政协议严重损害国家利益、社会公共利益，没有其他主体及途径救济权利，行政机关若不单方变更、解除行政协议就无法避免国家利益、社会公共利益损害后果发生时，行政机关才能行使行政优益权。

       5、补偿要求。行政机关单方变更或解除行政协议，导致行政协议向对方因此遭受损失的，行政机关应给与适当补偿。这是行政信赖利益的当然之意。

       三、被告某区住建委无权撤销案涉《补偿协议书》

       (一）案涉《补偿协议书》不具有法定被撤销情形

        被告未在《撤销协议决定》中载明撤销征收补偿协议的法律依据，视为没有法律依据。没有法律依据的行政行为自然不具有合法性。

       被告某区住建委作出《撤销协议决定》时有效的《合同法》第五十四条、《民法总则》第一百四十七条至第一百五十一条规定了撤销合同的情形。但被告某区住建委未能举证证实案涉补充协议存在前述规定的应被撤销的情形，应承担举证不能的不利后果。

       被告某区住建委作出《撤销协议决定》时有效的《合同法》第五十五条、《民法总则》第一百五十二条规定了撤销合同的除斥期间。被告某区住建委作出撤销补充协议决定时，早已超过除斥期间，不得行使合同撤销权。

     （二）被告某区住建委以行使行政优益权为由撤销案涉《补偿协议书》，不能成立

        1、被告某区住建委不能证实《补偿协议书》严重损害国家利益、社会公共利益

      （1）被告某区住建委认为涉案房屋系国有资产，权属存在争议，依据不足

        被告某区住建委不具有不动产权属认定的法定职权，无权对讼争房屋在征收前的权属以及是否存在权属争议作出认定。

       按照案涉房屋被征收时有效的《物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”之规定，被告某区住建委作出《撤销协议决定》时，案涉房屋早已被某区政府征收，该房屋已属于国家所有，并不存在权属争议。

       故被告某区住建委认为涉案房屋系国有资产，权属存在争议，超越法定职权，且与事实不符，其主张不能成立。

     （2）案涉房屋在被征收前，不存在权属争议

      《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……”

      某区房管局并没有认定涉案房屋所有权人不明确并报请某区人民政府作出补偿决定并公告；相反，某区房管局与原告签订征收补偿协议，并报经某区政府审批同意。表明被告及某区政府均认可讼争房屋在被征收之前的所有权人为原告。

        征收部门在征收案涉房屋所在片区房屋时，依法对征收决定、征收补偿方案、被征收房屋信息等内容进行了公示，公示期内无人对案涉房屋权属提出异议。征收部门有理由认定原告系案涉房屋所有权人，属于征收补偿对象。其与原告签订补充协议并无不当。

       2、被告某区住建委不能证实撤销《补偿协议书》具有紧迫性与必要性

       行政纠纷与民事纠纷的裁判规则具有重大区别，案涉房屋是否存在权属争议不是本案审查的内容。

（2017）最高法行申8373号裁定书认为，“房屋征收部门并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能，其在房屋征收过程中仅限于根据充分、有效的证据确定被征收人的身份。原王公敏与房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议下的被征收人补偿权益归属问题，可通过民事诉讼途径予以确认。

       某区房管局依据原告提供的证据认定被征收人身份，并无不妥；其在与原告签订的征收补偿协议中明确载明，若相关主体权属争议，由原告自行承担相应责任。

       被告某区住建委作出被诉《撤销协议决定》时，案涉房屋早已被征收，原告对该房屋享有的权益已经转化为征收补偿款。退一步讲，即便某区国资委认为其系涉案房屋征收前的所有权人，房屋补偿款应归其所有，其完全可以，而且应当通过民事诉讼途径主张权利。

       被告某区住建委不能证实涉案《补偿协议书》被撤销的急迫性、必要性，不能证实除此之外别无维护国家利益、社会公共利益的权利救济主体及权利救济途径，在此情况下，仅依据某区国资委的来函就作出《撤销协议决定》，有违“契约必须信守”基本原则，不能成立。

       3、被告某区住建委并未对原告给予补偿

        被告某区住建委作出《撤销协议决定》，在决定撤销案涉《补偿协议书》的同时，要求原告退回已经领取的部分补偿款。《撤销协议决定》内容与行政优益权制度设立目的背道而驰，损害了原告的行政信赖利益，不具有合理性和合法性。

       4、若人民法院支持被告所作《撤销协议决定》，将产生连锁反应，会导致一系列严重后果

        涉案《补偿协议书》已经成立并生效（某区政府出具了案涉征收补偿协议已生效的证明），当事人均应按照协议相关约定诚信履行各自义务；被告在协议已生效且得到部分履行的情况下擅自撤销，违反诚实守信原则，有损国家机关公信力。人民法院不应支持。

        司法裁判的主要功能是稳定社会秩序、定分止争，而非相反。

       案涉《补偿协议书》规定，案涉项目整体征收补偿协议签约率达到98%方生效。若支持被告《撤销协议决定》，则案涉征收项目整体补偿协议签约率将低于98%，则就意味着此前某区房管局与压配厂片区房屋所有权人签订的附生效条件征收补偿协议全部不满足生效条件，均未生效。征收部门依据未生效的补偿协议向被征收人支付征收补偿款，没有法律依据，属于严重违法行为；因此产生的负面的法律影响、政治影响将是灾难性的。

        显然，这是司法无法承受之重。   

（为保护当事人隐私，前述案件当事人姓名、名称及部分事实已做技术处理）

  参考文献与注释

      1.  黎学基  谭宗泽：《行政合同中行政优益权的规制及其法律救济--以公共选择理论为视角》，载于《南京工业大学学报（社会科学版）》2010年第2期第63-67页。

      2. 郭跃 李忠萍 ：《论行政优益权》，载于《安徽农业大学学报（社会科学版）》2005年1月14卷第1期）。

      3. 再审申请人何某因与贵州省铜仁市碧江区人民政府、贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处、原审第三人铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司房屋征收补偿协议一案（最高法行申4589号）

      4. 湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷一案（＜2017＞最高法行申3564号）

      5. 史为好、孙金梅诉徐州市泉山区人民政府、徐州市泉山区住房和建设局房屋强制拆除及赔偿一案（（2017）最高法行申8373号）。