公益诉讼制度比较研究*

——兼论我国公益诉讼制度的建立

颜运秋  周晓明**

摘  要: 通过运用比较研究的方法考察了公益诉讼在美英德日四个国家两大法系的发展轨迹和现状，并由此总结出各个国家公益诉讼的共同点及具体制度设计的经验，这些国家的经验对我国公益诉讼制度有很大的借鉴意义。在我国公益诉讼具体制度的设计上，详细探讨了提起公益诉讼的原告资格、诉讼费用和律师费用、举证责任、诉讼程序、证据开示及审前调解等相关问题。

关键词: 公益诉讼；比较法；代表人诉讼；证据开示；审前调解

公益诉讼发端于古罗马时期，指的是为保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民皆可提起。当今世界上法制先进的国家几乎皆可见其踪影，虽然在各国称谓迥异，具体操作方法亦各不相同，但其所体现出来的内在精神和基本形式却是穿越两千年而不易。我国公益诉讼研究已有十余年之久，近年来尤其火热，从事公益诉讼研究的学者如恒河之沙，研究成果数不胜数。在实践中，也有不少的公民，特别是律师，提起过不少公益诉讼的案件，屡败屡诉，希望以之推动法治进步，保护公共利益；检察机关也进行了不少有益的尝试，虽然有时难免遭遇困境，但总体成绩仍然值得赞许。只是在立法层面，我们取得的进步实在有限。严格地来讲，我国至今也未曾有相关的立法来确立公益诉讼制度。立法滞后的原因是多方面的，但是理论研究的不够深入确实是重要的原因之一。当世法治先进国家如美英日德等国公益诉讼制度皆已非常成熟，对这些国家的公益诉讼制度进行比较研究，归纳出公益诉讼的内在精神和制度特点，应该能对我国公益诉讼制度的建立有所帮助。

一、域外公益诉讼概况

法律是维系社会秩序和解决社会冲突的需要，当某种社会冲突大量出现，需要相应的解决机制的时候，相应的诉讼形式自然就会出现。无论是英美法系或是大陆法系，现代公益诉讼制度皆是这样“应运而生”的。对这两大法系代表性国家的公益诉讼制度稍作梳理，便可发现公益诉讼制度内在的清晰脉胳。

（一）美国

美国是现代公益诉讼制度的创始国，也是公益诉讼制度最为完善的国家。早在1863年，美国制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着个人原告有权启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金，它是现代公益诉讼制度的肇端。在这以后，美国的《谢尔曼法》和《克莱顿法》又规定了世界上最早的反垄断公益诉讼条款。1890年，美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法案》(即《谢尔曼法》)，它主要禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为。该法也规定对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914年美国又制定了《克莱顿法》，以补充《谢尔曼法》，并主要禁止价格歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为；同时规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼有法可依。1960年以后美国颁布了许多环境保护法，在这些法律中，大多都规定了“公民诉讼(citizen suit)”条款,授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。例如，依据美国《清洁水法》的规定 ,公民诉讼的被告大致分为两类：一为任何人，包括违反法定排污标准或限制的个人、公司、联邦或州政府及其企业和美国政府；二为不能根据法律完成自己职责的环境保护局局长。[1]据此规定，公民诉讼实际上包括两类：一是针对行政机关的公民诉讼，特别是不能完成自己职责的环境保护局的诉讼；二是针对排污者的公民诉讼。[2]美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的重要作用，强调并保障个人在公益诉讼中的执法权，这不仅仅是为了救济受害者，更在于体现法实现过程中的民主精神，这与其宪政民主精神是一致的，也与古罗马公益诉讼理论是一致的。

（二）英国

英国的“检举人诉讼”也属于公益诉讼。英国行政法规定，法务长官（检察长）代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。私人可以请求法务长官（检察长）让自己去督促那些为维护公众利益的诉讼，在这样的诉讼中，法务长官（检察长）是原告，公民列为检举人，所以叫做“检举人诉讼”。同其他许多普通法国家一样，在英国，只有法务长官（检察长）能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，公民没有提起诉讼的权力。只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，公民才可能寻求救助。但是，如果该问题能够引起法务长官（检察长）的注意而他又拒绝行使其职权，公民就可以请求法务长官（检察长）让他自己去督促诉讼。如果法务长官（检察长）允许，就可以由他提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。于是，其诉讼就是基于其个人的“检举”，或说得更明确一点，是基于个人的告发并通过法务长官（检察长）提起的。严格说来，法务长官（检察长）就是该案诉讼中名义上的原告，理论上享有督促施行的支配权。但实际上“检举者”还是被全面委以督促诉讼的责任，如果“检举人诉讼”败诉，其费用就会由该个人负担。在英国，“检举人诉讼”是基于单个原告阻止公共性不正当行为的一种重要武器，在实践中应用较多。一个典型的案例就是：伦敦郡议会经法律授权可购买并经营有轨电车路线，它购买了一家有轨电车公司并继续经营这家公司过去经营的公共汽车服务。有一家汽车服务竞争对手的业主们——他们也是纳税人——让检察长起诉并针对郡议会经营公共汽车服务一事要求发布禁止令，及时得到了批准[3]。迄今为止提起的“检举人诉讼”中，有许多案件，这些案件种类多样，形形色色，如提出审查地方行政的合法性、要求减少公害以及议会对领取养老金的人免收车费、禁止电视公司放映被认为是有违社会大众情感的节目等。在这种情况下，个人即便没有获得司法长官的允许也可以让他们督促诉讼过程。除“检举人诉讼”之外，英国的公益诉讼还有多种形式：如英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可以提起诉讼。”[4]某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。此外，英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长以特别诉权，以维护社会公共利益。[5]

(三)德国

德国是典型的大陆法系国家，在该国，团体诉讼（verbandsklage）是处理多数人利益受侵犯时的一种特别的救济方式。它指的是为保护不特定多数人的权益，在多数人同时受害，且损害额相当微薄，以致无能力或无兴趣起诉以获取赔偿或防止违法行为的继续，而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构(qualifizierte Einrichtigungen)为维护公共利益，依法律规定就特定事件以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为，向法院请求命令他人终止或撤回其行为的民事诉讼[6]。德国的团体诉讼的实质是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。德国的团体诉讼并不是群体性诉讼，但它是解决群体性纠纷的一种方式，它不像美国的集团诉讼那样利用现行的程序逐渐扩大展开，而是通过采取立法措施，规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，可以作为原告提起诉讼。这一制度的特点在于形式上是由单一的法人，而不是多数当事者来充当原告。虽然作为原告的团体是由多数自然人或法人组成的，但是因团体被法律特别赋予诉讼实施权，而组成团体的成员一般不能同时享有诉讼实施权。虽然团体诉讼不是多数人诉讼，不是群体诉讼，但它可以起到群体诉讼所发挥的某些作用。团体诉讼的目的仍然是为了维护社会公共利益，解决群体性纠纷，它显然是典型的公益诉讼形式。

 (四)日本

日本是英美法系和大陆法系的交融点，在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼[7]。日本的民众诉讼有两个显著特征：其一，其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为，而非维护自己的主观上的权利或利益；其二，民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其它与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。民众诉讼的目的不是为了保护个人利益，而是为了保护客观上的法律秩序，监督行政法规的正确运用，使公民处于公共行政监督者的地位[8]。日本现行法上所承认的民众诉讼，有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼等，其中最常见的是前三种诉讼。其中居民诉讼是纠正地方公共团体的职员所进行的违法的财务会计上的管理运作，以确保地方公共团体的财务现在的公正运作的制度。居民诉讼的起诉者是普通地方公共团体的居民，要求法院审查的对象并不是地方公共团体行为的全部，而是只限于与财务会计有关部门的行为。日本民众诉讼的原告比较多，可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。日本的民众诉讼有许多判决，如日本最高裁判所昭和37年1月19日作出的认可浴池营业者提起的确认批准浴池营业许可无效的判决、东京地判昭和43年2月９日认可镇名变更无效的判决，以及日本秋田地方裁判所民事一部1999年６月25日判决等。特别值得一提的是1999年6月25日秋田县的判决，该案中秋田县居民作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的６名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费用由被告负担[9]。

二、域外公益诉讼制度的经验

域外公益诉讼虽然称谓各不相同，具体制度也差别较大，但其制度的精神内核是一致的，通过比较研究，我们可以找到这些国家公益诉讼制度的共同性，以及总结出他们的制度经验。 

（一）域外公益诉讼制度的共性

1、诉讼目的的公益性

传统的民事诉讼或行政诉讼皆是当事人基于私益而进行的诉讼，而公益诉讼已经超越了私益诉讼的范围，立足于对公共利益的保护，法院的审判结果不仅仅单纯的解决当事人之间纠纷，更为重要的是保护公共利益免受侵害，并且通过个案来实现对国家利益和社会公共利益的保护，具有实现公共利益的社会意义[10]。以域外公益诉讼观之，无论是美国的公益诉讼（《反欺骗政府法》、反垄断法、环境资源法等法律中的公益诉讼）、英国的检举人诉讼，还是德国的团体诉讼和日本的民众诉讼，他们的出发点都是一致的，都是为了保护公共利益受损而设立的诉讼制度。公共利益，指的是属于国家的、社会的、大众的利益，主要包括两种情况：一种是社会公共利益，指的是社会上全体成员或者部分成员所享有的利益，如一条河流所到之处的居民因该条河而享有的利益，或者受某个政策所影响某个地区内或者全国范围内学生的受教育权利等；另一种是国家利益，国家利益区别于社会成员个体的利益，也并非个体利益的简单相加，而是以国家为载体而承载的利益。如国有资产、国家声誉等。公民个人提起公益诉讼可能有两种情况：第一种情况是纯粹为了公共利益而提起诉讼，第二种情况是主观为自身利益，但客观为了公共利益，这种情况我们认为也应当算作为公益诉讼。

2、起诉主体的宽泛性

公益诉讼是一个非常宽泛的概念，它对应着一个宠大的诉讼制度体系。国内不少研究者将公益诉讼区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼：如果被告是民事主体，则为民事公益诉讼；如果被告是行政法主体，则为行政公益诉讼。但是民事公益诉讼仍然是民事诉讼，行政公益诉讼也还是行政诉讼，以我国民行诉讼的原告理论作参照，我们会发现，域外公益诉讼在原告资格上面已有很大突破，进行了很大范围的扩张。我国《民事诉讼法》第108条规定了提起民事诉讼的原告资格。民事诉讼的原告必须适合四个条件，第一个条件便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。 只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益的争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院保护其合法权益。也就是说，与案件没有直接利害关系的人，无权向人民法院提起民事诉讼。而公益诉讼案件比较特殊，受损的利益是社会公共利益或者国家利益，受损的主体无法特定，无法找到“具有直接利害关系”的原告。若以我国现有民事诉讼法规则来审查，几乎无人可以提起民事公益诉讼。我们再看行政公益诉讼的问题，我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。第41条还规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。而行政公益诉讼提起的原因基本都是因为行政机关怠于或者滥于行使自己的权力，基本上都不是具体行政行为，也难以找到受些行政行为直接侵害的当事人。若以我国行诉法的规定观之，行政公益诉讼是无法启动的。概而言之，我国公益诉讼发展的瓶颈在于提起公益诉讼的原告资格问题。而在前面提到的美英日德这些国家，公益诉讼的原告资格已经不再是问题。无论是在英美法系还是在大陆法系，在公益诉讼的原告资格问题上，各国的立法机关和司法机关均扩大了传统意义上的“损害”范围，甚至将审美等精神利益也包括在内。而各国学术界更是抢先一步提出了“违法即损害”的观点，认为行为的违法而非原告与案件之间的利害关系是决定原告是否具有原告资格的关键性因素。这正是构建我国公益诉讼制度努力的重要方向所在。

3、可使分散的微小损害得以救济并对施害者形成威慑

公益损害的形式多种多样，普遍的特点就是总体损害很大，但是平均下来，每个个体所受的损害较小。比如牙刷生产厂家如果垄断了市场，利用市场支配力量，获取垄断高价，每个消费者所受的损害也许就几毛钱，甚至几分钱，但是该厂家所获取的垄断利益却是非常庞大的；再比如一些大型企业，员工非常多，如果企业对每个员工的工作时间稍作延长，工资略作降低，每个员工受损不大，但是公司却获利颇多。在这样的情况下，单个的受害者往往因为损害太过轻微而忽视自己权利的受损。即使有诉讼救济途径，他们可能也会权衡支出与回报，觉得很难收回诉讼成本而放弃诉讼。再说，即使是单个受害者起诉能够胜诉，那么少的赔偿额也无法对被告造成威慑。但是，合理的公益诉讼制度就可以使这种微小的损害得到救济。如德国的团体诉讼就是这方面的典型例子。国外运行良好的公益诉讼制度可以将这些分散而微小的损害得以聚合起来，并对施害者开成巨大的威慑作用，使之在行为上变得谨慎，并顾及公共利益的存在。

（二）域外公益诉讼的制度设计经验

1、特殊的诉讼费用制度及激励措施

诉讼费用往往是决定是否提起诉讼的关键因素，普通公民财力有限，如果诉讼费用（包括法院受理费和律师费等）过高，就会影响到他们提起诉讼的动力。不少的国家为了提搞原告提起公益诉讼的积极性，规定了特殊的诉讼费用制度。比如说采取少缴或者免交法院受理费的方法来减少公民个人提起公益诉讼的障碍；比如说规定法律援助制度，由公益性律师和律师事务所帮助公民提起公益诉讼；还有一种方法是制定律师费用转移（fee shifting）制度。在美国，许多旨在保护个人权利的法律规定，胜诉的原告可以获得损害赔偿并追索律师费。例如，禁止以种族、宗教、性别或年龄为由雇佣歧视的联邦法律规定，以及各州消费者保护法律的规定，即属此类。反托拉斯法，与其他一些“公共利益”诉讼法规一样，规定胜诉的原告可以得到律师费的赔偿[11]。除了这些特殊的诉讼费用制度之外，域外公益诉讼制度往往给原告以分配一定赔偿金的激励，如美国的《反欺骗政府法》就规定：个人如果提起“公私共分罚款之诉”，如果胜诉，将获得15%-30%不等的胜诉酬金。如果个人单独作为原告起诉胜诉的，可以获得已挽回资金损失的25%至30%作为报酬，而政府作为主要当事人参加诉讼的，个人可以获得已挽回资金损失的15%至25%作为报酬[12]。这些制度设计，减少了公民提起公益诉讼时在诉讼费用方面的压力，增加了公民提起公益诉讼的动力，对于公益诉讼案件的提起有很大的鼓励作用。

2、赔偿金的分配

公益诉讼与传统民事行政诉讼不相同，其原告数量大，诉讼标的额也许很大，但是分配到每一个原告的数额也许是很小的。“假设牙刷制造商们已合谋实行价格垄断，数以百万计的消费者因此而受到利益损害，累计成本可能是巨大的，而每个消费者所受的损失可能只有几分钱，如果将所有这些权利请求聚合成一个集团诉讼，集团诉讼的标的是足以支付诉讼成本的。从经济学的角度看，最为重要的是要使违法者承担违法成本——这就达到了诉讼的分配宗旨——而不是要求他向其受害者支付损害赔偿，因为集团成员取得赔偿的实际成本可能是极高的,而且在某些案件中可能超过诉讼所产生的威慑收益,不足以吸引任何受害人承担任何取得法律救济的成本。[13]”因此，国外在进行赔偿金分配时有少经验值得我们学习。如涉及消费者损害的赔偿（如反垄断公益诉讼案件），通过各种形式补偿给消费者。有时候，可以将赔偿金成立基金，以回馈相关的弱势群体；有时候，也可以将赔偿金直接用于公益事业的支出。

3、重视律师在公益诉讼中的作用

域外公益诉讼的经验表明，律师参与公益诉讼的程度，直接影响到公益诉讼的实效。律师们的专业知识和社会良知可以使公益诉讼更快更好地提起，也能使公益诉讼的胜诉率大大提高。公益诉讼案件由于案件的当事人众多，取证困难，案件处理的时间长，涉及的专业问题比一般的民事诉讼和行政诉讼更多，如果没有律师帮助，公民个人要取得案件的胜诉几乎不太可能。以美国为例，早在1876年，美国就出现了专门为弱势群体提供法律援助的组织。在当时的纽约，德国人组成的社团建立了法律援助所，帮助那些后来的移民。20世纪初，为了帮助穷人获得法律服务，由地方政府和私人律师所出资，在许多城市建立了法律援助项目。1965年，美国联帮政府发起“向贫困开战”(War on Poverty)运动，由联邦政府资助成立专门提供法律服务的机构(legal services corporations)。在这些机构中工作的律师由联邦政府支付工资，全职向穷人提供法律服务。[14]此外，美国的大企业和私人还以基金和捐助的形式成立公益律师事务所，律所的董事会由著名律师、法学教授和公益组织领导人组成，享有法律规定的免税待遇。这种律师事务所专门代理公益案件，如果从诉讼中获得的利益并非公益而是个人利益，这种公益律师所往往不会代理[15]。可以毫不夸张地说，美国集团诉讼的发达在很大程度上是由充满进取心的律师所激励的。律师不仅在公益诉讼中接受委托为公共利益辩护，还是大量公益诉讼案件的直接发动者。巨大的诉讼负担和诉讼风险常常使普通公民在公益诉讼面前望而却步，而律师作为职业人士，精通法律，比一般公民拥有更多诉讼上的便利，加上对侵犯公共利益事件的敏锐性和维护社会正义的使命感，其更有愿望和能力提起公益诉讼[16]。

三、比较与借鉴：我国公益诉讼制度的构建

比较研究法是社会科学研究的重要方法之一，本文旨在比较研究两大法系公益诉讼制度，找到这些国家公益诉讼制度的共性，以及制度建立的理论基础之所在，再对照我国现有的诉讼制度，找出我国诉讼制度的不足，并提出可能的改进方法，以期找到我国公益诉讼制度的构建路径。从前面的论述中，我们已经能够清晰地看出我国诉讼制度的问题之所在，比较突出的问题如原告资格问题、诉讼费用问题、举证责任问题以及诉讼程序的改进问题，都是无法回避的。在以下的篇幅中，我们将逐一展开讨论。

（一）合适的原告

虽然每个国家的法律系统都不相同，但是实践经验表明，无论是英美法系，或是大陆法系，鼓励检察院、公民个人、社会团体和律师等作为原告提起公益诉讼，都是实际可行的好方法。在中国，这样的制度设计也存在相当的合理性和可行性。中国当下的几乎所有研究公益诉讼的学者都同意进公益诉讼的原告资格进行扩张，以便公益诉讼能够更方便地提起并成为一种维护公共利益的重要制度，但是，在究竟应赋予哪些主体以起诉权方面有一些分歧。有些学者坚持“一主体说”，认为只有检察机关才是公益诉讼的唯一合法主体，其它主体如公民或者其它组织只能要求检察机关提起公益诉讼，而不能直接提起公益诉讼[17]；有些学者提出“二主体说”，他们认为应赋予检察机关和公民提起公益诉讼的原告资格，即将公益诉讼的原告限定在这两者之间[18]。更多的学者赞同“三主体说”，即认为提起公益诉讼的主体的可以包括检察机关、社会团体或组织、公民个人[19]。此外，尚有“四主体说”，该说认为可能提起公益诉讼的原告应该包括检察机关、有关行政机关、社会团体或组织、公民个人四种[20]。除上面提到的主体之外，有不少的学者也主张律师应成为公益诉讼的重要原告，从国外的经验来看，这是非常有道理的。但律师也是公民，故不再单列成一种类型的主体。学者们对公益诉讼原告认识存在差别的原因，可能是因为他们思考问题的角度不同和欲解决的现实问题的不同所造成的。目前关注的典型公益诉讼类型有环境污染、国有资产流失、知识产权滥用、职务犯罪、就业歧视、教育歧视、市场垄断等许多种，各种类型的情况都不一样，提起公益诉讼的主体自然是不可能都完全相同。我们认为，以下这些主体都可以作为公益诉讼的原告：

1、检察机关。在我国现在的诉讼体系中，检察机关的定位是法律实施监督者，是公共利益的当然代表人，因此，由检察机关提起民事或者行政公益诉讼是许多学者的一致看法。虽然在实践中，由检察机关提起民事公益诉讼出现了一些问题，比如在国有资产流失的公益诉讼中，如果检察机关作为原告起诉，那国有企业的诉讼地位是作为共同原告，还是作为第三人呢？如果胜诉了，赔偿款是归国企还是归国库呢？案件审理结束后，国企还可不可以申诉呢？如果可以申诉，检察机关能否抗诉？诸如此类的问题，都给检察机关作为原告提起公益诉讼带来了障碍。我们认为，虽然存在着一些障碍，但这些障碍都并非根本性障碍，检察机关提起公益诉讼仍然可行。早在建国初期，我国的检察机关可以提起公益诉讼，而且办理过大量的公益诉讼案件。建国后，从《民事诉讼法（试行）》开始施行后，法律未明确规定检察机关可以提起公益诉讼，但在实践中，检察机关仍然提起了不少公益诉讼案件，并且效果较好[21]。此外，检察机关提起公益诉讼也是国外的普遍做法。如英国的“检举人诉讼”，检察长即作为原告进行诉讼；美国的微软垄断案中，美国的检察机关也是作为案件的原告，如98-1232号案件的公诉人是纽约州首席检察官埃立奥特·斯皮策等，第98-1233号案件的公诉人是首席检察官助理乔尔I·克莱因和A·道格拉斯·梅拉姆德[22]。

2、公民个人（包括律师）。公益诉讼制度的重要意义在于鼓励公民参予到法律实施中来，这是法治的应有之义，也是宪政的应有之义。公民个人是社会公共利益和国家利益的载体，他们天然具有提起公益诉讼的权利。他们可以请求检察机关提起公益诉讼，也可以自行提起公益诉讼。美国的经验可以印证我们的看法，在美国，“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”；而且，“尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律赋予他们的原告资格仍是有效的”，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们“具有公共利益代表人的资格”，是“私方司法部长”（the private minister of justice）[23]。此外，我们应特别重视律师在公益诉讼中的重要作用。国外的情况前面已经说过，从我国来看，情况也是如此。我国现有公益诉讼案例有很大一部分都是律师提起的，律师有其职业的便利和自身的专业性，再加之他们也不乏提起公益诉讼的动力，因此，赋予他们以公益诉讼的原告资格是非常合适的。

3、公益组织。公益组织一般指的是非政府组织，这些组织的成立不是以赢利为目标，而是以社会公共事业为其追求目标，旨在增加社会福祉或者维护社会公共利益。虽然我国的公益组织的发展还存在制度障碍，但从长远看来，赋予这些组织以公益诉讼的诉权是必要的。这与这些组织成立的宗旨是相符的，而且也可以使这些组织更加具有力量去推动法治改进和社会进步，并通过这些组织的活动，来实现公民个人的权利。近年来，表现抢眼的当属环保公益组织。环境NGO是环境公益诉讼的重要原告，国际环境保护运动实践已经证明，在面对强大的环境破坏者时，环保NGO可以发挥强大的力量，除了为污染受害者提供各种形式的帮助之外，还可以作为原告提起公益诉讼，为受害者争取其应得的赔偿，在推动环境法治进程中发挥了非常重要的作用。

4、特定行政机关。在公益损害案件中，往往会牵涉到相关的职能部门，如环境损害案件中的环保部门、国有资产流失案件中的国资管理部门、劳动者权益损害的劳动行政部门、知识产权滥用案件中的知识产权保护部门等等。这些部门设立的目的就在于保护相关的公共利益不受损害。只不过他们目前采取的保护方式是行政手段，一般通过行政执法来履行其职责。如果这些机关能够成为公益诉讼的原告，那么公益的保护自然会更多一个视角。

（二）诉讼费用的设置

我国现行民诉制度中诉讼费用的缴纳做法是原告预缴，然后等案件审理结束后，由败诉方承担诉讼费用。因为诉讼存在着不确定因素，胜败在起诉时难以预料，因此，原告提起诉讼时考虑的因素中诉讼费用占据了很大的比例。如果诉讼费用低或者不用缴诉讼费，对于原告无疑具有很大的缴励作用。律师费用也是公民当事人决定是否提起诉讼的考量因素之一。依据我国目前的制度，除知识产权案件之外，其余案件无论胜败，律师费用都是由原被告双方自行承担。在目前的情况下，公益诉讼难有成功的可能，几乎不可能有律师愿意风险代理公益诉讼案件（这当然不包括一些有社会责任感的律师，或者愿意通过公益诉讼提高知名度的律师），这意味着公民当事人几乎不可避免地要承担一笔数额不菲的律师费用，而不论案件胜诉或和解的机会是多么渺茫，也不论他究竟能否获得多少赔偿。这无疑会严重影响公民当事人提起诉讼的积极性。因此，我们应尽量减少公民个人在提起公益诉讼时的诉讼费用负担，可以考虑在提起诉讼时免交诉讼费，诉讼结束时再由败诉方承担。当然，如果免交诉讼费用，可能会引发诉讼爆炸，浪费司法资源，我们应当设计相应的制度来防止这一情况的出现。律师费用的可以采取法律援助的方式解决，我国目前的法律援助集中于刑事诉讼领域，对于公益诉讼的法律援助很少，这是不妥当的做法。我们应改变观念，从公益诉讼的重要作用的高度来思考这个问题，应对有法律援助需求的公益诉讼当事人提供这种援助。除此之外，我们还应该给予公民当事人提起公益诉讼以奖励，或者分配一定比例的赔偿金给他，这样可以大大增加公民个人提起公益诉讼的激励。

（三）举证责任的分担

目前我国的公益诉讼案件，提起诉讼的原告很难取得胜诉。原因当然是多方面的，但举证责任的分配无疑是最重要的原因之一。我国的公益诉讼案件除了检察机关提起的以外，大部分被法院裁定驳回起诉（因此公益诉讼在中国被尴尬地称之为“影响型诉讼”），能进入到审理程序的极少部分案件几乎都是民事案件，按民诉规则处理。根据民事诉讼“谁主张谁举证”的规则，原告需对其诉讼主张提供证据，而这对于提起公益诉讼的原告来说是非常困难的。尤其是在反垄断、环境污染、知识产权滥用、国有资产流失等领域的公益诉讼案件中，原告几乎没有可能完成自己的举证义务。为减轻公益诉讼原告的举证负担，其它国家进行了一些非常有效的制度尝试：比如美国的“审判前证据开示制度”，规定一方当事人可以要求另一方当事人提供文件资料。如果当事人拒绝提供或者销毁文件资料，将会因藐视法庭罪被判处最高5年的监禁[24]。还有法国反垄断法诉讼上的“过错推定责任”以及德国的举证责任倒置[25]都是比较有效的制度，可以在很大程度上减轻公益诉讼原告的举证负担，从而对公益诉讼的提起起到鼓励作用。减轻公益诉讼原告的举证负担的方法比较多，我们认为重点可以放在扩大“举证责任倒置”适用的范围。[26]举证责任倒置对切实维护诉讼中被侵害一方的合法权益有重要意义，在公益诉讼中也同样不可缺少，而且应有所扩大。这是基于：1、举证责任倒置主要适用于侵权案件。公益诉讼是最典型的侵权诉讼，不仅公民、法人等不特定主体的合法权益受到侵害，而且社会公共利益和国家利益也受到侵害，因此更应适用举证责任倒置。2、公益诉讼中的原告，特别是那些被称之为“私人检察官”的个人（团体），并没有检察官的侦察权，调查取证权，因此势必给这些“私人检察官”维护正义的行为带来重重困难，举证责任倒置可以在很大程度上减少这些障碍。

（四）代表人诉讼的改进

我国目前的公益诉讼案件类型单一，基本上都是单个公民个人（大部分是律师）就损害公共利益的行为向法院提起诉讼，主张的基本都是其个人利益，但是案件的诉讼结果能够对其它人带来利益。由于提起诉讼的原告人数少，这类公益诉讼案件虽然多，但却并未对我国诉讼程序带来多大挑战。但是，我们应该看到，国外的公益诉讼案件与我国现有的案件有个很大的区别就在于诉讼当事人众多。如微软垄断案中的消费者起诉微软案放在我国，我国的诉讼程序问题将暴露无遗。我国民事诉讼制度中只有代表人诉讼制度可以用来处理这种当事人众多的案件，但是根据我国民事诉讼法的规定，代表人诉讼显然无法胜任原告人数众多的公益诉讼案件的处理工作，原因至少有这么几种：第一，代表人诉讼要求诉讼标的为“同一种类”，如果受害人基于同一损害事实选择不同的诉讼理由（侵权或者违约），一般认为不能适用代表人诉讼程序的；第二，公益诉讼的受害人（原告）分布的地域广，人数众多，都去法院进行登记，光这一点就要花费大量的人力和财力，受害人宁愿放弃权利登记；第三，因为受害人分散，人数多，推选代表人就几乎不可能成功，当然法院可以商定代表人，但是商定出来的代表人要得到受害人的一致同意似乎比较难；第四，我国民事诉讼法关于代表人诉讼程序还规定：“代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”这一点现实中也难以操作，这意味着众多当事人至少应该签订授权委托书，授权给一个人或者几个人，让这些人到庭参加诉讼，否则，庭审根本无法进行下去。而众多当事人一一签订授权委托书，也是一项巨大的工程，而且，这样做也是非常不经济的。引进国外先进的诉讼制度来处理原告众多的公益诉讼案件当然是不现实的，可行的办法是对现有的代表人诉讼制度进行改进。我们认为，亟待改进的地方有以下几个：第一，要拓宽其诉讼范围。要将现在要求的诉讼标的为“同一种类”拓宽解释为“共同的事实问题或者法律问题”，这可以使人数众多但请求或许不同的公益诉讼案件不被法院拒之门外；第二，应借鉴美国“集团诉讼”中的“申报退出”制度，对现有的“权利登记制度”进行改进，即公益诉讼受害人无须进行权利登记，只要其不申请退出诉讼，那么就可以由代表人代表其进行诉讼；第三，要加强法官的能动性，使法官有权对代表人诉讼的各个阶段在有必要的时候进行主动干预，保障当事人诉讼权利不受损害，保证诉讼能够顺利进行[27]。

（五）证据开示与审前调解的结合

证据开示制度作为诉讼当事人或诉讼外第三人所掌握的事实材料，只要与案件有关，除享有秘密特权保护的以外均应向对方当事人披露，任一方当事人均享有要求对方当事人及诉讼外第三人披露上述事项的权利的制度，是目前中国法律学者研究的热点问题之一，有些法院对其也进行了一些有益的尝试，效果很不错。对于公益诉讼案件而言，证据开示制度无疑具有重要的意义：其一，证据开示可以减轻公益诉讼原告的举证负担，使原告获得胜诉的可能性增加；其二，证据开示可以减少案件的不确定性，减少原告诉讼的经济负担；其三，证据开示可以使公益诉讼案件的审理变得简单和经济。由此，我们认为，完全可以在公益诉讼案件的审理中尝试运用证据开示制度。此外，证据开示制度与审前调解制度结合，应该可以使公益诉讼的审理效果更好。注重调解与和谐司法是当下司法工作的主题，调解是目前法院审理案件的重心，调解结案率也是衡量法官工作好坏与否的重要标志，调解手段的运用取得非常好的效果。但是我国目前调解的方式采取的是调审结合，从立案之前一直到执行结束整个过程，都有调解的运用。我们认为，在公益诉讼案件的审理过程中，可以强化庭审前调解的工作，并增加证据开示的内容，这样可以减少公益诉讼案件审理的不确定性，减少司法资源的浪费，以利公益诉讼案件更经济快捷地审结。