《人民检察院民事诉讼监督规则》综述

四川发现律师事务所  苏发钧 莫春梅 单韵曲

     【编者按】2012年修订的《民事诉讼法》，增设了“当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉”制度，尽管当事人申请监督有严格条件，毕竟从法律层面打通了人民检察院对民事诉讼进行监督的民间渠道。从2013年起，民事案件当事人申请监督的案件数量持续增长，最高人民检察院于2013年11月制定发布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，试行稿实施近8年后，最高人民检察院进行修订并于日前发布了《人民检察院民事诉讼监督规则》，自2021年8月1日起施行。本文对该司法解释进行综述。

      一、人民检察院民事诉讼监督制度的立法演进

      人民检察院依法对民事诉讼和执行活动实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色。回顾我国检察机关民事诉讼监督的历史，1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条首次规定“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”，1982年《中华人民共和国宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。

就民事监督而言，1982年《民事诉讼法（试行）》没有法律监督的其他条款，1991年《民事诉讼法》仅规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的抗诉制度，2001年9月最高人民检察院制定发布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案监督规则（试行）》，对法律进行了细化，2007年修改《民事诉讼法》，将人民检察院应当提出抗诉的情形由5项增加为13项（与当事人申请再审的情形相同），但启动法律监督的模式仍然局限于依职权抗诉。

由于上位法未发生改变，一直存在人民检察院“不敢监督、不善监督、监督不到位”的问题，包括“缺乏有效的监督办法和手段”、“缺乏具体的程序和有效的手段”，其根源主要在于监督程序方面的法律依据规定不足，且只停留在检察院依职权监督的层面。

      2012年再次修改的《民事诉讼法》，对人民检察院实行法律监督的范围由民事审判活动修改为民事诉讼（第14条），将民事执行活动纳入了法律监督范围；在人民检察院依职权监督方面，将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入了抗诉范围（第208条第1款），同时增设了地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案（第208条第2款）；各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议（第208条第3款）；最为重大的制度变化是增设了当事人申请检察建议或抗诉制度，体现在本次修改后的《民事诉讼法》第209条。

      《民事诉讼法》第二百零九条  有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：

     （一）人民法院驳回再审申请的；

     （二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

     （三）再审判决、裁定有明显错误的。

      人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

      2012年修改的《民事诉讼法》于2013年1月1日生效施行后，为民事诉讼当事人申请检察监督提供了法律依据，向人民检察院申请抗诉或检察建议的案件逐渐增多。最高人民检察院必须制定司法解释将这一制度具体化、规范化，故于2013年11月制定发布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（简称试行稿），确立了检察机关民事诉讼监督的原则，细化了监督条件、监督方式和监督程序，为检察机关全面履行民事监督职责、为当事人申请并参与民事监督程序提供了较为详尽的依据。

      据最高人民检察院统计，2013年1月至2017年12月，全国检察机关共受理民事申诉信访65万件次，占37.8%。2018年1月至9月，受理民事申诉信访9.5万件次，占各类涉法涉诉信访总数的40.4%，比2012年高出18.6个百分点。2019年受理民事申诉142203件，同比上升23.9%。民事案件当事人申请监督的数量持续增长。

      为了应对民事申诉案件持续高位运行，2019年初，最高人民检察院设立了专门的民事检察部门——第六检察厅，地方各级人民检察院也相继单独设立了民事检察部门。试行稿实施近8年后，最高人民检察院进行修订并于日前发布了《人民检察院民事诉讼监督规则》（简称《民事监督规则》），共10章135条（比试行稿减少1章，增加11条），自2021年8月1日起施行。

最高人民检察院副检察长张雪樵介绍，试行稿修订中主要有四点考虑：一是坚持以人民为中心；二是坚持适应形势发展；三是坚持问题导向；四是坚持积极稳妥。现对《民事监督规则》的主要内容进行综述。

      二、人民检察院行使民事诉讼监督权的方式和范围

      《民事监督规则》第三条  人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督。

       1.针对生效民事判决、裁定

       人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定，当人民检察院发现存在《民事诉讼法》第200条规定情形之一的，可依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。

      《民事诉讼法》第二百条  当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

      （一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

      （二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；

      （三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

      （四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；

      （五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；

      （六）原判决、裁定适用法律确有错误的；

      （七）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；

      （八）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；

      （九）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；

      （十）未经传票传唤，缺席判决的；

      （十一）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；

      （十二）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

      （十三）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

      具体是提出再审检察建议还是抗诉，在《民事监督规则》第81条、第82条对相应情形有明确规定。地方各级人民检察院向同级人民法院以检察建议的方式进行监督，地方各级人民检察院应当提请上一级人民检察院抗诉，由上一级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

      2.针对损害国家利益、社会公共利益的民事调解书

      人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。人民检察院对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书应当依法进行监督。其中，对虚假民事调解书应当以损害国家利益、社会公共利益为由依法提出再审检查建议或抗诉，是《民事监督规则》在试行稿基础上增加的内容，强化对确有错误裁判结果的监督力度。

      3.针对民事审判程序中的其他情形

      《民事监督规则》第一百条  人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：

      （一）判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的；

      （二）调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的；

      （三）符合法律规定的起诉和受理条件，应当立案而不立案的；

      （四）审理案件适用审判程序错误的；

      （五）保全和先予执行违反法律规定的；

      （六）支付令违反法律规定的；

      （七）诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的；

      （八）违反法定审理期限的；

      （九）对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的；

      （十）违反法律规定送达的；

      （十一）其他违反法律规定的情形。

      对上述情形，人民法院只能向同级人民法院提出检察建议，而不能提请上一级人民检察院抗诉。此外，试行稿中原有的“审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违反规定会见当事人及其委托代理人的”和“审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为，尚未构成犯罪的”两种情形本次修订时被删除。

      4.针对民事执行活动

      人民检察院对人民法院的民事监督，还体现在执行阶段。《民事监督规则》第104条规定：“人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。”其中的执行依据是本次修订时细化的。

      人民检察院认为人民法院在执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以依照有关规定向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》，要求说明案件的执行情况及理由。

      《民事监督规则》第一百零六条  人民检察院发现人民法院在执行活动中有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：

      （一）决定是否受理、执行管辖权的移转以及审查和处理执行异议、复议、申诉等执行审查活动存在违法、错误情形的；

      （二）实施财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留、信用惩戒措施等执行实施活动存在违法、错误情形的；

      （三）存在消极执行、拖延执行等情形的；

      （四）其他执行违法、错误情形。

      《民事监督规则》第105条、第106条都是本次修订时增加的条款，体现了检察机关对人民法院民事执行活动监督的重视。

       5.针对审判人员的违法行为

      审判人员包括法官、人民陪审员、法官助理、书记员。《民事监督规则》新增了对审判人员违法行为的监督条款，第101条规定：“人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的，应当向同级人民法院提出检察建议。”

      《法官法》第四十六条  法官有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

      （一）贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的；

      （二）隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的；

      （三）泄露国家秘密、审判工作秘密、商业秘密或者个人隐私的；

      （四）故意违反法律法规办理案件的；

      （五）因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的；

      （六）拖延办案，贻误工作的；

      （七）利用职权为自己或者他人谋取私利的；

      （八）接受当事人及其代理人利益输送，或者违反有关规定会见当事人及其代理人的；

      （九）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的；

      （十）有其他违纪违法行为的。

      法官的处分按照有关规定办理。

       6.检察机关再次抗诉权

      《民事监督规则》还增加规定了人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审，下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍有明显错误的，原提出抗诉的人民检察院可以依职权再次提出抗诉。

      综上，人民检察院对人民法院的民事诉讼的法律监督是全方位的，即在实体和程序上全面进行监督，体现在民事诉讼的各个阶段及各个方面。

      三、人民检察院民事诉讼监督案件的来源

      1.当事人向人民检察院申请监督

      （1）可以申请监督的情形

      《民事监督规则》第十九条  有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：

      （一）已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款规定的；

      （二）认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的；

      （三）认为民事执行活动存在违法情形的。

      （2）申请监督的期限

        需要注意的是，当事人对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书，符合《民事诉讼法》第209条第1款规定的，试行稿对申请监督的时限未作规定，只要符合申请监督的条件，任何时候都可以申请。但是，《民事监督规则》对该种情形下当事人向人民检察院申请监督的期限作了限制，即申请人应当在人民法院作出驳回再审申请裁定或者再审判决、裁定发生法律效力之日起两年内提出。该期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定。但是，人民检察院依职权启动监督程序的案件，不受两年期限的限制。

        申请人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的，或者认为民事执行活动存在违法情形的，向人民检察院申请监督没有时限要求。

       2.当事人以外的主体向人民检察院控告

       当事人以外的自然人、法人和非法人组织认为人民法院民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形等，可以向同级人民检察院控告。控告由人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

       3.人民检察院在履行职责中发现后依职权启动

      《民事监督规则》第三十七条  人民检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的，应当依职权启动监督程序：

      （一）损害国家利益或者社会公共利益的；

      （二）审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的；

      （三）当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；

      （四）人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；

      （五）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；

      （六）具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。

      人民检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

      其中第（三）项、第（四）项和第（六）项情形，为《民事监督规则》增加的依职权启动的案件类型。

      四、当事人申请与人民检察院受理

      1.民事监督案件的管辖

      当事人根据《民事诉讼法》第209条第1款的规定，向人民检察院申请检察建议或者抗诉，由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。人民法院裁定驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定，当事人向人民检察院申请监督的，由作出原生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院受理。

      当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督的，由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。当事人不服上级人民法院作出的复议裁定、决定等，提出监督申请的，由上级人民法院所在地同级人民检察院受理。人民检察院受理后，可以根据需要依照《民事监督规则》有关规定将案件交由原审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院办理。

      2.提交申请材料

      当事人向人民检察院申请监督，应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的，应当附证据清单。人民检察院都设立了服务大厅，当事人可前往办理。

      当事人申请监督，可以依照《民事诉讼法》的规定委托诉讼代理人。检察监督案件一般是比较疑难的案件，当事人委托律师作为诉讼代理人十分必要。同时，也是律师业务的一个增长点。

      3.人民检察院受理申请的流程

      《民事监督规则》第三十二条  人民检察院负责控告申诉检察的部门对监督申请，应当根据以下情形作出处理：

      （一）符合受理条件的，应当依照本规则规定作出受理决定；

      （二）不属于本院受理案件范围的，应当告知申请人向有关人民检察院申请监督；

      （三）不属于人民检察院主管范围的，应当告知申请人向有关机关反映；

      （四）不符合受理条件，且申请人不撤回监督申请的，可以决定不予受理。

       负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，并告知其权利义务；同时将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人，并告知其权利义务。其他当事人可以在收到监督申请书副本之日起十五日内提出书面意见，不提出意见的不影响人民检察院对案件的审查。

      负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院负责民事检察的部门，同时将《受理通知书》抄送本院负责案件管理的部门。负责控告申诉检察的部门收到其他当事人提交的书面意见等材料，应当及时移送负责民事检察的部门。

      4.不予受理的情形

      《民事监督规则》第二十七条  当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：

      （一）当事人未向人民法院申请再审的；

      （二）当事人申请再审超过法律规定的期限的，但不可归责于其自身原因的除外；

      （三）人民法院在法定期限内正在对民事再审申请进行审查的；

      （四）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；

      （五）判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；

      （六）人民检察院已经审查终结作出决定的；

      （七）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；

      （八）申请监督超过本规则第二十条规定的期限的；

      （九）其他不应受理的情形。

      其中，将“不可归责于当事人自身原因导致其再审申请超过法律规定期限”排除在检察机关不予受理的情形之外，对当事人更加公平合理，同时，申请监督超过两年期限的不予受理，也是本次修订增加的情形。

      试行稿规定，当事人认为民事审判程序或者执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：（一）法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由的除外；（二）当事人提出异议、申请复议或者提起诉讼后，人民法院已经受理并正在审查处理的，但超过法定期限未作出处理的除外；（三）其他不应受理的情形。《民事监督规则》在此基础上增加了一款，即当事人对审判、执行人员违法行为申请监督的，不受穷尽法院救济前置程序的限制。

      5.不予受理的救济途径

      《民事监督规则》增加了当事人的救济途径，即当事人认为人民检察院不依法受理其监督申请的，可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的，应当指令下一级人民检察院受理，必要时也可以直接受理。

      五、人民检察院对申请监督民事案件的审查

      1.审查部门

      受理后的民事诉讼监督案件由负责民事检察的部门进行审查。人民检察院审查民事诉讼监督案件，围绕申请人的申请监督请求、争议焦点以及依职权启动监督程序的情形，对人民法院民事诉讼活动是否合法进行全面审查。其他当事人在人民检察院作出决定前也申请监督的，应当将其列为申请人，对其申请监督请求一并审查。

      2.提级与交办

      上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院受理的民事诉讼监督案件。下级人民检察院对受理的民事诉讼监督案件，认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

上级人民检察院可以将受理的民事诉讼监督案件交由下级人民检察院办理，并限定办理期限。交办的案件应当制作《交办通知书》，并将有关材料移送下级人民检察院。下级人民检察院应当依法办理，不得将案件再行交办。除本规则第一百零七条规定外，下级人民检察院应当在规定期限内提出处理意见并报送上级人民检察院，上级人民检察院应当在法定期限内作出决定。

      3.审查方式

      人民检察院在审查案件时，还应当通过适当方式听取当事人意见，必要时可以组织听证，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，可以依照有关规定组织专家咨询论证。

      人民检察院可以调阅人民法院的诉讼卷宗，《民事诉讼规则》本次修订时增加规定：“人民检察院认为确有必要，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗副卷，并采取严格保密措施。”《人民法院诉讼文书立卷归档办法》规定的副卷诉讼文书材料包括：（1）阅卷笔录；（2）案件承办人的审查报告；（3）承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录；（4）有关本案的内部请示及批复；（5）合议庭评议案件笔录；（6）审判庭研究、汇报案件记录；（7）审判委员会讨论记录；（8）案情综合报告原、正本；（9）判决书、裁定书原本；（10）审判监督表或发回重审意见书；（11）其他不宜对外公开的材料。

      4.当事人逾期提供证据

      当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据，人民检察院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的，应当认定为《民事诉讼法》第200条第一项规定的情形。

人民检察院调查取得的证据，与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的，应当认定为《民事诉讼法》第200条第一项规定的情形。

      5.讨论决定

      承办检察官办理案件过程中，可以提请部门负责人召集检察官联席会议讨论。部门负责人或者承办检察官不同意检察官联席会议多数人意见的，部门负责人应当报请检察长决定。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。检察长、检察委员会对案件作出的决定，承办检察官应当执行。

      6.当事人和解

      如在审查过程中当事人有和解意愿的，人民检察院可以引导当事人自行和解。

      7.审查期限

      对于民事监督案件的审查期限，《民事监督规则》也有明确规定：人民检察院受理当事人申请的案件，应当在三个月内审查终结并作出决定，但调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等期间不计入审查期限。

      六、人民检察院审查的结果

      1.终结审查

      《民事监督规则》第七十三条  有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查：

      （一）人民法院已经裁定再审或者已经纠正违法行为的；

      （二）申请人撤回监督申请，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；

      （三）申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；

      （四）申请监督的自然人死亡，没有继承人或者继承人放弃申请，且没有发现其他应当监督的违法情形的；

      （五）申请监督的法人或者非法人组织终止，没有权利义务承受人或者权利义务承受人放弃申请，且没有发现其他应当监督的违法情形的；

      （六）发现已经受理的案件不符合受理条件的；

      （七）人民检察院依职权启动监督程序的案件，经审查不需要采取监督措施的；

      （八）其他应当终结审查的情形。

      终结审查的，应当制作《终结审查决定书》，需要通知当事人的，发送当事人。

      第（三）项中的“申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利”为本次修订所增加。这就提醒律师在起草审查、当事人在签订和解协议时，应注意当事人声明放弃申请监督权利的条款。

      2.作出决定

      《民事监督规则》第五十条  人民检察院对审查终结的案件，应当区分情况作出下列决定：

      （一）提出再审检察建议；

      （二）提请抗诉或者提请其他监督；

      （三）提出抗诉；

      （四）提出检察建议；

      （五）终结审查；

      （六）不支持监督申请；

      （七）复查维持。

      负责控告申诉检察的部门受理的案件，负责民事检察的部门应当将案件办理结果告知负责控告申诉检察的部门。

      人民检察院认为当事人的监督申请不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送当事人。

      3.当事人救济途径

      《民事监督规则》在此环节也增加了当事人的救济途径，即：当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。

      复查制度是本次修订所增加。该制度有利于上一级人民检察院纠正已经作出的民事监督案件审查决定，对于当事人和代理律师都具有重大意义。

（注：为了阅读方便，除引用原文外，文中法律条文序号改为阿拉伯数字。）